Resumé og kommentar
Denne analyse viser, at BUPL’s krav til minimumsnormeringer, hvor der skal være mindst én voksen pr. tre vuggestuebørn og mindst én voksen pr. seks børnehavebørn, vil koste skatteyderne 2,1 mia. kr. ekstra om året. Det svarer til 15.000 kr. ekstra pr. vuggestueplads og 7.500 kr. ekstra pr. børnehaveplads. Udgiften vil give 0,4 pædagog ekstra i en vuggestue med 12 børn og 0,3 pædagog i en børnehave med 18 børn. For at leve op til minimumsnormeringerne skal der i alt ansættes 5.091 ekstra pædagoger. Dette vil øge personalets andel af pædagoger fra 57 til 62 pct. Dog vil man ikke nå BUPL’s krav om en pædagogandel på 80 pct. Skulle man nå det, er der behov for samlet set 14.034 ekstra uddannede pædagoger i landets børnehaver og vuggestuer, hvilket svarer til yderligere 8.943 pædagoger skal erstatte det ikke-pædagogisk uddannede personale.
Velfærdspolitisk chef, Mia Amalie Holstein, siger om analysens konklusioner:
”Regeringens aftale vil betyde en betragtelig merudgift for samfundet, og det vil kræve, at daginstitutionerne ifølge BUPL's model skal ansætte yderligere godt 5.000 pædagoger. Samtidigt kan man diskutere, om effekten for børn og forældre er mærkbar. Udgiften vil fx betyde, at 57 børn i en børnehave skal dele knap én ekstra pædagog.”
”En bedre måde at give børnene mere tid med pædagogerne vil være at gøre noget ved det unødige bureaukrati, som er pålagt institutionerne siden 70’erne. Pædagogerne bruger i dag 51 pct. af deres tid på børnene. I 1978 var det 72 pct. Hvis man kunne fjerne det bureaukratiske bøvl og gå tilbage til 1978-niveau, kunne man snildt hente de 5.000 pædagoger og mere til uden at det ville koste ekstra. Man kunne også se på det overnormale sygefravær. Det ville fx kunne frigive omtrent 420 mio. kr., svarende til godt 1000 ekstra pædagoger årligt, hvis kommunerne kunne reducere sygefraværet i daginstitutionerne til niveauet for de 5 kommunerne, hvor sygefraværet er lavest.”
”Aftalen er et angreb på det kommunale selvstyre. De bedste til at vurdere om flere pædagoger er en god anvendelse af skattekronerne, er de lokale kommunalpolitikere i samråd med daginstitutioner og forældre. Det har landspolitikere ikke indsigt i. Og så burde kommunerne selv finde pengene til at øge normeringerne indenfor de kommunale budgetter, fx ved at fokusere på kernevelfærden og ved at effektivisere deres velfærdstilbud.”
Sammenfatning
Af regeringens finanslov fremgår det, at minimumsnormeringer bliver en realitet. Lovbundne minimumsnormeringer vil være fuldt indfaset i 2025.
I dette notat ser vi nærmere på hvilke samfundsøkonomiske konsekvenser, det vil have at indføre minimumsnormeringer efter BUPL’s model med én fuldtidsansat pædadgog pr. tre indskrevne børn i vuggestuen, én fuldtidsansat pædagog pr. seks indskrevne børn i børnehaven, samt at 80 pct. af personalet i institutionerne skal være udannede pædagoger.
Det konkluderes at:
- I alt vil minimumsnormeringerne koste skatteyderne 2,1 mia. kr. årligt.
- Den samfundsøkonomiske omkostning til en vuggestueplads stiger med 15.000 kr. ekstra årligt, mens det for en børnehaveplads stiger med knap 7.500 kr. årligt.
- I gennemsnit vil det give 0,4 ekstra pædagog i en vuggestue med 12 børn og 0,3 ekstra pædagog i en børnehave med 18 børn.
- Alt i alt skal der ansættes 5.091 ekstra pædagoger.
- Dette vil øge personalets andel af pædagoger fra 57 til 62 pct.
- Skulle man leve op til BUPL’s krav om en pædagogandel på 80 pct., er der behov for samlet set 14.034 ekstra uddannede pædagoger i landets børnehaver og vuggestuer, hvilket svarer til yderligere 8.943 pædagoger skal erstatte det ikke-pædagogisk uddannede personale.
Næsten ingen kommuner opfylder BUPL’s minimumsnormeringer
I 2018 var de gennemsnitlige normeringer i landets daginstitutioner hhv. 3,3 børn pr. pædagog i vuggestuen og 6,7 børn pr. pædagog i børnehaven (jf. figur 1). Ud af 98 kommuner var det kun Assens kommune (2,9), Fredericia kommune (2,8) og Nordfyns kommune (2,7), der i 2018, havde en normering under BUPL’s anbefalede niveau på 3 børn pr. pædagog i vuggestuen. Ligeledes er det kun 5 pct. af kommunerne, som havde en lavere normering end anbefalet med en gennemsnitlig normering på 5,5 børn pr. pædagog i børnehaven, jf. appendiks 1.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Samlet set vil minimumsnormeringer betyde en meromkostning for skatteyderne på 2,1 mia. kr. Det skyldes, at få kommuner i dag lever op til BUPL’s krav om minimumsnormeringer, og at ingen kommuner har tæt på 80 pct. uddannede pædagoger ansat, hvorfor alle nyansættelser skal være uddannede pædagoger.
En realisering af BUPL’s forslag vil betyde, at den gennemsnitlige omkostning til en vuggestueplads årligt stiger med ca. 15.000 kr. ekstra, mens den for en børnehaveplads vil stige med knap 7.500 kr. (jf. figur 2).
For de 2,1 mia. kr. vil der alt i alt blive ansat 5.091 ekstra pædagoger. For en vuggestue med 12 børn i gennemsnit vil det give 0,4 ekstra pædagog, mens det i en børnehave med 18 børn vil give 0,3 ekstra pædagog.
Dog vil BUPL’s krav om, at pædagogandelen minimum skal ligge på 80 pct. ikke blive opfyldt. I dag ligger andelen af uddannede pædagoger på 57 pct. Efter minimumsnormeringerne bliver indført – og givet at alt det ekstra personale vil være uddannede pædagoger – vil pædagogandelen stige til 62 pct., jf. figur 3.
Skulle man leve op til BUPL’s krav om en pædagogandel på 80 pct., er der behov for samlet set 14.034 uddannede pædagoger i landets børnehaver og vuggestuer, hvilket svarer til at yderligere 8.943 pædagoger skal erstatte det ikke-pædagogisk uddannede personale.
Beregningsmetode
De nuværende normeringer er hentet fra BUBL, mens antallet af fuldtidsomregnede børn i vuggestuer og børnehaver er hentet fra Danmarks Statistik. Ud fra disse tal kan man beregne hvor mange pædagoger, der skal ansættes for at opfylde minimumsnormeringerne.
Vi antager at lønudgifterne pr. pædagog er 426.000 kr. Med disse lønudgifter kan vi beregne den samlede merudgift til lønninger. Vi har desuden antaget, at de enkelte kommuner ikke får nogle ekstraudgifter udover lønninger (ingen overhead). Dvs. at der fx ikke er behov for flere bygninger som følge af det større personale eller behov for mere administration eller efteruddannelse.
Vi har også antaget, at personaleudvidelsen udelukkende sker med uddannede pædagoger. Det skyldes, at pædagogandelen selv med denne antagelse stadig væk vil være under 80 pct. i alle kommuner. Udgifterne pr. institutionsplads kan herefter beregnes som de samlede merudgifter til løn divideret med antallet af indskrevne børn i daginstitutionerne (omregnet til fuldtidsbørn).
Beregningen af de samlede merudgifter til skatteborgerne (under antagelse af fuld skattefinansiering) er beskrevet i et tidligere CEPOS-notat .
I den bedste af alle verdener havde regeringen værnet om det kommunale selvstyre, og selv ladet kommunerne afgøre, om der var behov for at øge normeringerne i daginstitutionerne. For grundlæggende er minimumsnormeringer en ufornuftig måde at fordele ressourcer på i samfundet. Nogle institutioner vil givetvis have gavn af bedre normeringer. Andre har måske mere brug for bedre uddannet personale, bedre ledelse eller bedre rammer.
Men givet at man har valgt at tildele ressourcer fra centralt hold, vil det være fornuftigt, hvis regeringen sammen med relevante forskere samtidigt udvikler en model for, hvordan man kan opgøre den pædagogiske kvalitet på daginstitutionsområdet, så man kan følge med i, om de 2,1 mia. kr. til bedre normeringer får den ønskede effekt.
En idé er at bruge en kombination af de nationale forældretilfredshedsmålinger og data for skoleparathed korrigeret for børnenes socioøkonomiske baggrund. På den baggrund kan man skabe et benchmark for kvaliteten af institutionerne, som igen gør det muligt, at følge med i, om de penge vi anvender på området, virker efter hensigten.
Appendiks 1. Normeringer fordelt på kommuner
