Arbejdspapir 11: Markant stigning i udkantskommuners service niveau - fuld version

Forord

CEPOS udgav i maj 2009 arbejdspapiret “Udgiftsbehov og udgifter i kommunerne,” hvor der sættes fokus på det forhold, at der er meget stor forskel på kommunernes pengeforbrug sammenholdt med deres udgiftsbehov. Denne analyse var baseret på regnskabstal for 2007 og budgettal for 2008. Målt på budgettal for 2008 er situationen den, at kommunesektoren under ét kunne reducere driftsudgifterne med op mod 25 milliarder kroner, såfremt alle kommuner holdt et serviceniveau svarende til niveauet i den billigste kommune.

I nærværende arbejdspapir fremlægges en analyse af udviklingen i realt udgiftsniveau i årene 2008 – 2010. Det viser sig, at der er store forskelle på kommunernes væksttempo, men også at der hermed foregår en udvikling i retning af, at kommunerne bliver stadig mere ensartede hvad angår service og skat. Det undersøges på den baggrund, hvad der ligger bag denne konvergens i kommunerne. Ligeledes diskuteres perspektiverne i den stedfundne konvergens af udgifts- og serviceniveauer.

Ved udarbejdelsen af arbejdspapiret har stud.politterne Andreas R. E. Pedersen og Jeppe Madsen bidraget som forskningsassistenter og stået for udførelsen af data- og beregningsarbejdet.

Oktober 2010

Henrik Christoffersen
Forskningschef

Indhold

1. Sammenfatning

2. Forskelle i kommunalt serviceniveau: Rationalet bag

3. Udviklingen i kommunernes reale udgiftsniveau fra 2008 til 2010

4. Baggrunden for konvergensen i kommunernes udgifts- og serviceniveauer

5. Perspektiverne i konvergensen i udgifter, service og skat

6. Referencer

Bilagstabel: Serviceniveauet, ændringen i serviceniveauet, real udgiftsvækst, kommunalskatteprocent og ændringen i kommunalskatteprocent.

1. Sammenfatning

Der er betydelig forskel på, hvor store udgifter kommunerne budgetterer med og afholder sammenholdt med udgiftsbehovene i kommunerne. De billigste kommuner budgetterer med og afholder udgifter i forhold til udgiftsbehov på omkring 90 procent af det gennemsnitlige. De dyreste kommuner vælger udgifter i forhold til udgiftsbehovet, som ligger omkring 10 procent højere end landsgennemsnittet.

Fra regnskaberne 2008 til budgetterne for 2010 er kommunernes nettodriftsudgifter øget med godt 6 procent realt, og da udgiftsbehovene udtrykt ved befolkningsstørrelse og -sammensætning samt socioøkonomiske mønstre kun har ændret sig marginalt, er serviceniveauet – udgifterne set i forhold til udgiftsbehovet – hævet. Kun i fem ud af landets 98 kommuner er denne generelle tendens til hævning af realt udgiftsniveau ikke slået igennem. Der er imidlertid betydelig forskel fra kommune til kommune på, hvor meget det reale udgiftsniveau er hævet. Det påvises i papiret, at der findes en ret stærk og systematisk sammenhæng mellem serviceniveau i udgangsåret og fremgangen i realt udgiftsniveau fra 2008 til 2010. Denne sammenhæng er negativ, således at det gennemgående er kommunerne med relativt lavt serviceniveau i 2008, som har haft den kraftigste stigning.

Der er i hovedsagen to grupper af kommuner, som træder frem med en stærk vækst i kommunalt udgiftsniveau fra 2008 til 2010. For det første er der tale om udkantkommuner, og for det andet er der tale om kommuner med store udgiftsbehov på Københavns Vestegn.

Konvergensen i serviceniveau kan ses som et resultat af den udligningsreform, som blev gennemført sideløbende med strukturreformens inddelings- og opgavereform.  Spredningen i kommunernes udskrivningsprocenter er stort set af samme størrelsesorden i 2010 som i det første år efter kommunesammenlægningerne i 2007. Der kan endog findes en uhyre begrænset tendens til, at den kommunale udskrivningsprocent er øget mindst i de kommuner, som har løftet udgiftsniveauet mest.

Der argumenteres for, at resultaterne peger i retning af, at de aktuelle problemer i landets udkantområder ikke er af velfærdsmæssig art og altså ikke løses ved yderligere intensivering af kommunal udligning.

Ligeledes argumenteres for, at den opprioritering af hensyntagen til produktivitet i serviceforsyningen på bekostning af muligheden for decentral differentiering, som kom på sygehusområdet og på gymnasieområdet med omformningen af amterne til regioner, stadig mere nærliggende kan sættes igennem også i forhold til de kommunale opgaveområder, når serviceniveauerne bliver ensartede.

2. Forskellene i kommunalt serviceniveau: Rationalet bag

Kommunalt serviceniveau er et begreb, som fandt sin moderne betydning i forbindelse med den kommunalreform, der blev gennemført i Danmark i årene omkring 1970. På det tidspunkt blev kommunernes finansiering grundlæggende omlagt, og der blev påbegyndt en ændring af statens tilskud til kommunesektoren bort fra refusionsordninger og i retning af bloktilskudsfinansiering.  Sammenhængende hermed blev der opbygget et nyt system for økonomisk udligning mellem kommunerne.

I det nye finansieringssystem var det en ideal grundbetragtning, at kommunerne skulle gives mulighed for at holde det samme serviceniveau, såfremt de besluttede sig for det samme kommunale beskatningsniveau, jfr. Mau Pedersen (2007). Dog blev udligningen ikke ført så vidt i praksis, at dette resultat fuldt blev opnået. Det var derimod erkendt, at en fuldstændig økonomisk udligning kunne rumme en fare for overudligning i kraft af systemets manglende fuldkommenhed, og en sådan mulig overudligning ønskedes ikke. Derfor kom finansieringssystemet til at fungere med et udligningsniveau, som var mindre end 100 procent.

Kernen i fastlæggelsen af et mål for serviceniveau er definitionen af, hvad der skal forstås ved udgiftsbehov. Serviceniveauet kan da beregnes som udgifter sat i forhold til udgiftsbehovene. Udgifter opfattes herved som et mål for, hvor meget service der produceres i en kommune. Det indgår altså ikke i beregningerne af serviceniveau i kommunerne, at kommunerne kan fungere med forskellig grad af effektivitet, og at kommunerne kan få mere eller mindre nytte for borgerne ud af at anvende en given mængde penge. En sådan forståelse af, at kommunerne alene kan producere på en given måde, og at det derved også er et givet resultat, som kommer ud af et givet budget, er i det hele taget i overensstemmelse med rationalet i styringen af kommunerne, jfr. Christoffersen og Larsen (2009).

Udgiftsbehov er i forbindelse med det kommunale finansieringssystem defineret ved et sæt af indikatorer, som i sammenvejet form netop karakteriserer tyngden af de opgaveforpligtelser, som påhviler kommunerne. Indikatorerne er udvalgt, så de udtrykker forhold, som kommunerne ikke umiddelbart og på det kortere sigt kan påvirke nævneværdigt. I kommunaløkonomisk terminologi tales om objektive kriterier. Udvælgelsen af indikatorer er i øvrigt foregået på grundlag af statistiske analyser, således at det er tilstræbt, at sættet af indikatorer alt i alt i så stor udstrækning som muligt kan forklare de faktiske variationer i udgiftsniveau mellem kommunerne.

Kommunernes udgifter målt i forhold til de beregnede udgiftsbehov – altså serviceniveauet – varierer i betydeligt omfang mellem kommunerne. Kommunernes serviceniveau beregnes årligt i Indenrigsministeriets nøgletal. Christoffersen og Larsen (2009) har analyseret forskellene i udgiftsniveau nærmere. Variationen i udgifter i forhold til udgiftsbehovet falder indenfor en variationsbredde strækkende sig fra omkring 90 procent af det landsgennemsnitlige serviceniveau til omkring 110 procent af det gennemsnitlige niveau.

Groes (2004) har analyseret den langsigtede udviklingstendens, hvad angår variationen mellem kommunerne i serviceniveau. Det er konklusionen i denne analyse, at der siden 1980 og frem til årene umiddelbart forud for den kommunale strukturreform (2007) er foregået en stadig konvergens mellem kommunerne i serviceniveau.

Når der forekommer forskelle i serviceniveau mellem kommunerne, kan der ligge en række forskellige faktorer bag:

Kommunerne har forskelligt beskatningsgrundlag, fordi borgernes indkomstniveau er forskelligt og fordi jordværdierne også ligger på forskelligt niveau. Da der ikke fungerer en fuldstændig økonomisk udligning mellem kommunerne, er det også forskellige byrder for borgerne, som skal til at opretholde et givet serviceniveau.

Parallelt hertil er tyngden af udgiftsbehov forskellig fra kommune til kommune, og den ikke fuldstændige udligning indebærer da også, at forskellene i udgiftsbehov sætter sig igennem som forskel i byrden for borgerne, såfremt der skal opretholdes et givet serviceniveau.

Hertil kommer, at kommunerne i princippet har fuld frihed til at fastlægge det lokale beskatningsniveau. I praksis er den lokale beskatning i høj grad låst fast gennem den statslige styring. Således er der snævre rammer for årlige tilpasninger i beskatningsniveauer, der skal holde sig indenfor rammerne af skattestoppet, som det er defineret for kommunerne. Fastlåsningen er imidlertid foregået på forskellige niveauer.

Endelig kan forskelle i serviceniveau – i det mindste på kort og mellemlangt sigt – hænge sammen med forskelle af finansiel art. Kommuner kan i en periode løfte serviceniveauet ved at tære på likviditet eller ved at trække på lånoptagning. Ligeledes kan kommuner skaffe sig supplerende indtægter ud over skatteindtægterne og statstilskuddene ved jordsalg etc., men sådanne indtægtskilder vil næppe have samme permanens som skatte- og tilskudsindtægterne.

Alt i alt beror forskellene i serviceniveau altså såvel på forskelle i byrde ved opretholdelse af et givet serviceniveau i kraft af den ikke fulde udligning som på forskelle i lokale prioriteringer.

I figur 1 er undersøgt, hvor stærkt hensynene til serviceniveau og lokalt skatteniveau står over for hinanden.

Figur 1: Budgetteret serviceniveau og udskrivningsprocent i kommunerne 2010

Det fremgår, at kommunerne ikke fuldt kan holde det samme serviceniveau ved den samme udskrivningsprocent. Det ville i princippet kræve, at regressionslinjen i figuren var en ret linje gennem (0,0) i koordinatsystemet, således at udskrivningsprocenten var proportional med serviceniveauet, hvad der klart ikke er tilfældet. Denne iagttagelse er i overensstemmelse med, at det kommunale finansieringssystem ikke er indrettet med en fuldstændig økonomisk udligning.

3. Udviklingen i kommunernes udgifts- og serviceniveau fra 2008 til 2010

For kommunesektoren under et kan det beregnes, at udgiftsniveauet målt ved nettodriftsudgifterne er øget med godt 6 procent realt fra 2008 til 2010.
Beregningen er vist i tabel 1.

Tabel 1 Udviklingen i realt niveau for nettodriftsudgifter i kommunesektoren fra 2008 til 2010. Regnskabstal 2008 og 2009 samt budgettal 2010

Udviklingen i reale udgifter udtrykker, hvad der i Finansministeriets terminologi betegnes som afvigelse fra nulvækst, jfr. Finansministeriet (2010). Her defineres nulvækst således: “Nulvækst i det offentlige forbrug realt betyder, at udgifterne løbende stiger i takt med pris- og lønudviklingen(det reale udgiftsniveau er uændret). Det vil sige, at det overordnet er muligt at fastholde samme antal ansatte og købe samme varer og tjenester fra den private sektor (ved uændret kvalitet og sammensætning mv.).” Nulvækst udtrykker ikke nødvendigvis direkte udviklingen i udgiftsbehov, da udgiftsbehovene ændres, når befolkningens størrelse og sammensætning samt socioøkonomiske mønstre ændres. Hvorledes udgiftsbehovene for kommunesektoren set under ét ændrer sig fra år til år offentliggøres ikke af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Hvor stor en del af stigningen i de kommunale udgifter, der kan tilskrives hhv. den demografiske udvikling og real vækst i det kommunale serviceniveau forhandles reelt set ved de årlige økonomiforhandlinger mellem regeringen og Kommunernes Landsforening. Med udgangspunkt i forhandlingsresultatet for de samlede kommunale udgifter beregner Indensrigs- og Sundhedsministeriet udgiftsbehov og serviceniveau(faktiske udgifter i forhold til udgiftsbehov) for de enkelte kommuner.

Ændringen i realt udgiftsniveau i de enkelte kommuner fra 2008 til 2010 er vist i figur 2. Ændringen i realt udgiftsniveau er her set i forhold til udgangssituationen i serviceniveauet i 2008.

Figur 2: Ændringen i realt udgiftsniveau i de danske kommuner fra 2008 til 2010 set i forhold til kommunernes serviceniveau i 2008

Der tegner sig i analysen i figur 2 et systematisk mønster, således at der er en klar statistisk sammenhæng mellem kommunernes serviceniveau i 2008 og den reale stigningstakst i nettodriftsudgifterne i løbet af de to år frem til 2010. Det betyder, at det er kommunerne med et relativt lavt serviceniveau i 2008, som har haft den stærkeste fremgang i realt udgiftsniveau siden. Ligeledes viser figur 3 en systematisk negativ sammenhæng mellem ændringen i serviceniveau fra 2008 til 2010 og serviceniveauet i udgangsåret 2008.

Figur 3: Ændringen i serviceniveau i de danske kommuner fra 2008 til 2010 set i forhold til kommunernes serviceniveau i 2008

I forhold til analysen i figur 2 er det ikke umiddelbart muligt at se, i hvilket omfang stigningen i nettodriftsudgifterne skyldes hhv. en stigning i kommunernes udgiftsbehov eller en stigning i kommunens serviceniveau. Ændringen i serviceniveau i de enkelte kommuner fra 2008 til 2010 er vist i figur 3. Ændringen i serviceniveau er her set i forhold til serviceniveauet i udgangssituationen i 2008. Der tegner sig i analysen i figur 3 et systematisk mønster, således at der er en klar statistisk sammenhæng mellem kommunens serviceniveau i 2008 og stigningen i serviceniveauet i løbet af de to år frem til 2010. Sammenhængen er negativ. Det betyder, at det er kommunerne med et relativt lavt serviceniveau i 2008, som har haft den stærkeste fremgang i serviceniveau siden.

Der er med andre ord foregået en konvergens i kommunesektoren efter gennemførslen af den kommunale strukturreform og den udligningsreform, som blev vedtaget i sammenhæng hermed.

I regressionsanalysen i de viste figurer 2 og 3 er det antaget, at sammenhængen mellem ændring i udgiftsniveau og serviceniveau i 2008 er lineær, således at det er en ret linie, som bedst udtrykker sammenhængen. Ved alternative beregninger er fundet, at forklaringskraften kan forbedres marginalt, såfremt der forsøgsvis antages en buet sammenhæng af form som en parabel. I begge analyser udelades Læsø, som fungerer under specielle økonomiske vilkår.

Udviklingen i realt udgiftsniveau i de enkelte kommuner er vist i bilagstabellen. Ligeledes er udviklingen i de enkelte kommuner illustreret på Danmarkskortet i figur 4 og 5.

Læsø er udtaget af beregnin gerne og er derfor angivet med sort farve

Læsø er udtaget af beregnin gerne og er derfor angivet med sort farve.

4. Baggrunden for konvergensen i kommunernes udgifts- og serviceniveauer

Som der er redegjort for i afsnit 2, kan forskelle i serviceniveau mellem kommunerne såvel bero på, at byrden for borgerne ved at opretholde et givet serviceniveau er forskellig i landets kommuner som at der prioriteres forskelligt i kommunerne. Når der foregår en konvergens af serviceniveauer, kan det tilsvarende hænge sammen med forskellige forklaringer. En mulighed er, at borgerne i kommunerne med lavest serviceniveau har valgt at opprioritere serviceniveau uanset omkostningerne herved. Det ville i givet fald indebære, at skattetrykket ville blive øget særligt i de kommuner, som løftede serviceniveauet i særlig grad. En anden mulighed er, at byrden ved at løfte serviceniveauet i kommunerne med relativt lavt serviceniveau er blevet lettet. Her kan reformen af den kommunale udligning i sammenhæng med strukturreformen være en afgørende faktor.  

Problemstillingen er belyst nærmere i analysen i figur 6, hvor sammenhængen mellem ændring i realt udgiftsniveau og eventuel ændring i lokal udskrivningsprocent er undersøgt.

Figur 6: Ændringen i realt udgiftsniveau fra 2008 til 2010 i kommunerne set i forhold til udviklingen i udskrivningsprocent

Det ses af figuren, at det ikke lader sig gøre at forklare en særlig stor fremgang i realt udgiftsniveau i nogle kommuner ved øgning af det kommunale skattetryk i disse kommuner. Der findes tværtimod en meget beskeden og helt insignifikant negativ sammenhæng, således at der er en tendens til, at kommuner som har løftet deres serviceniveau særlig stærkt, samtidig nærmest har haft en mindre tilbøjelighed til at øge beskatningen end kommunerne i almindelighed.

Kommunernes udskrivningsprocenter er kun blevet ændret i begrænset omfang i 2009 og 2010, hvad der bl.a. skal ses i lyset af aftalestyringen af kommunerne, som opererer med en styring af skatteudskrivningen, der siden 2001 har været underlagt regeringens skattestop. De justeringer, som trods alt er foregået, er analyseret i figur 7. Undersøgelsen indikerer, at spredningen i udskrivningsprocenter i 2010 var af stort set samme størrelsesorden som i 2007.

Figur 7: Spredningen i kommunale udskrivningsprocenter 1993-2010

5. Perspektiverne i konvergensen i udgifter, service og skat

Erfaringerne indtil nu peger i retning af, at der med den kommunale strukturreform er skabt et kommunesystem, som er kendetegnet ved konvergens, hvad angår realt udgifts- og serviceniveau, uden at der samtidig er blevet modsvaret af en spredning af udskrivningsprocenter. Hovedtendensen har været, at det reale udgiftsniveau gennemgående er blevet løftet betydeligt i Udkantsdanmark og i omegnskommuner på Københavns Vestegn, mens det næsten har været stagnerende i de velstående kommuner i hovedstadsområdet.

Disse udviklingslinjer, hvad angår udgifts- og serviceniveau i kommunerne, har for så vidt været i overensstemmelse med intentionerne i den udligningsreform, som blev gennemført sideløbende med inddelings- og opgavereformerne i kommunerne. De fundne resultater kan imidlertid alligevel i flere henseender siges at være interessante set i lyset af den stedfundne samfundsudvikling.

Der har siden strukturreformens gennemførelse vist sig en løbende og endda stadig intensiveret debat om den kommunale udligning. I forhold til denne debat peger resultaterne i retning af, at de problemer, som nu udpeges i landets udkantområder, nok ikke overvejende er af velfærdsmæssig karakter, og altså ikke kan løses gennem yderligere kommunal udligning. Erhvervsgrundlaget udvikler sig derimod svagt, idet nye vidensintensive jobs tenderer at blive lokaliseret i landets centerområder.  

Konvergensen i serviceforsyning er også ensbetydende med, at det kommer til at spille en stadig mindre betydende rolle, at den offentlige sektor er organiseret med stærk hensyntagen til, at serviceforsyningen kan differentieres i geografisk henseende. Den kommunale strukturreform indebar et endeligt opgør med muligheden for geografisk differentiering af serviceniveau på sygehusområdet og gymnasieområdet. Til gengæld for en indretning af velfærdssektoren ud fra et sådant differentieringshensyn blev hensynet til produktivitet opprioriteret i forhold til sygehuse og gymnasier med produktionsafhængig finansiering, konkurrenceudsætning m.v. Konvergensen også på kommunalt niveau kan eventuelt åbne for, at reformer, som yderligere opprioriterer hensynet til produktivitet, bliver politisk mulige at gennemføre.

6. Referencer

Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2009): Udgiftsbehov og udgifter i kommunerne. CEPOS Arbejdspapir nummer 1.  

Finansministeriet (2010): Notat: Fortolkning af nulvækst i det reale offentlige forbrug.

Groes, Nils (2004): Skatteprocenter, serviceniveau og udligning i kommunerne. I Olsen og Groes (Red.): Brudstykker eller sammenhæng? –En antologi om forudsætningerne for en offentlig strukturreform. FOKUS.

Pedersen, Niels Jørgen Mau (2007): Den offentlige sektor i flere niveauer. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Bilagstabel: Serviceniveauet , ændringen i serviceniveauet, real udgiftsvækst, kommunalskatteprocent og ændringen i kommunalskatteprocent

Bilagstabel fortsat: Serviceniveauet , ændringen i serviceniveauet, real udgiftsvækst, kommunalskatteprocent og ændringen i kommunalskatteprocent

Bilagstabel fortsat: Serviceniveauet , ændringen i serviceniveauet, real udgiftsvækst, kommunalskatteprocent og ændringen i kommunalskatteprocent