I forbindelse med en intens diskussion af den kommunale udlignings omfang stod jeg i 1991 for et forskningsprojekt, som kortlagde ikke blot udligningsbetalingerne mellem kommunerne men også alle andre offentlige betalingsstrømme, som havde med økonomisk omfordeling at gøre. Undersøgelsen dengang blev fremlagt i rapporten Offentlige mellemregionale pengestrømme i Danmark, skrevet af Anders Nørskov og udgivet af Amternes og Kommunernes forskningsinstitut, AKF, hvor jeg var forskningsleder. Dengang vakte det tydeligvis forundring, at de kommunale udligningsbetalinger udgjorde den mindste del af de mellemkommunale betalingsstrømme, og at der således foregik en mere betydende regional omfordeling derved, at der var meget stor forskel på, hvor meget indbyggerne i de forskellige dele af landet bidrog med skatter og afgifter til dækning af den danske stats samlede finansieringsbehov, og hvor meget borgerne og virksomhederne i de forskellige kommuner trak på den danske stats fælles overførselsordninger.
Efter den kommunale strukturreform i 2007 har der igen udfoldet sig en intens diskussion om den kommunale udligning, og der er sideløbende hermed foregået en diskussion om udkantområdernes situation. Disse diskussioner har også foranlediget, at flere regionalpolitiske tiltag er blevet gennemført i Folketinget.
Diskussionerne om de regionale forskelle og vedtagelsen i Folketinget af regionalpolitiske programmer er imidlertid foregået uden, at der har foreligget en samlet aktuel oversigt over de offentlige pengestrømme mellem de forskellige dele af landet og dermed over den samlede regionale omfordeling. Det er uheldigt og kan have været en medvirkende årsag til en usikker bedømmelse af behovet for regionale omfordelingsprogrammer og til, at de nye regionalpolitiske tiltag knap har forholdt sig til de typer af mellemkommunale betalingsstrømme, som er de mest betydende.
Sigtet med denne publikation er at ajourføre de centrale dele af undersøgelsen fra 1991.
Analyserne er foretaget ved hjælp af grunddata fra Danmarks Statistik, som er bearbejdet og organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning i Nexø. Jeg takker direktør Steen Schønemann og professor Bjarne Madsen for samarbejdet. Det afsluttende analysearbejde er foregået i Cepos, som også bærer det fulde ansvar for arbejdets udførelse. Her har studentermedarbejderne Jeppe Madsen og Carina Sølling Damm stået for dataanalyserne.
Oktober 2011
Henrik Christoffersen
Forskningschef
Indhold
Sammenfatning
Den regionale omfordelings kanaler
Pengestrømmene mellem kommunerne
Udviklingen i den regionale omfordeling siden 2000
Effekter af den regionale omfordeling
Referencer
Bilagstabel. De enkelte kommuners nettobetalinger til staten pr. indbygger. 2008
Sammenfatning
Forskellene mellem kommunerne i gennemsnitlige bruttoindkomster bliver stadig mindre i Danmark. Der bliver i den henseende stadig større basal regional økonomisk lighed. Der er dog fortsat så store regionale økonomiske forskelle, at det giver anledning til en betydelig regional omfordeling. I dette arbejdspapir bliver den regionale omfordeling målt ved forskellene i, hvor meget indbyggerne i landets forskellige kommuner bidrager til finansiering af det samlede fællesskab, nemlig statens budget. Her viser der sig i 2008 et spænd mellem Lolland kommune, hvor borgerne gennemsnitligt bidrager til dækning af den danske stats budget med minus 14.000 kroner, til Gentofte kommune, hvor borgerne i gennemsnit bidrager med plus 120.000 kroner. Det svarer til, at Lolland modtager subsidier fra det øvrige Danmark svarende til omkring 7 – 8 procent af bruttonationalproduktet på Lolland. Derimod bidrager Gentofte til det øvrige Danmark med omkring 30 procent af bruttonationalproduktet i denne kommune.
Når der foregår sådan en regional omfordeling, beror det blandt andet på, at der i Danmark gælder en regional udligningsordning, så rigere kommuner bidrager med udligningsbetalinger til fattigere kommuner. Det vises imidlertid, at denne udligning mellem rigere og fattigere kommuner ikke er den stærkest virkende regionale omfordelingsmekanisme. Gentofte kommune bidrager eksempelvis med 17.000 kroner og Lolland modtager 21.000 kroner i tilskuds- og udligningsbetalinger. De øvrige - og altså stærkere virkende - kanaler til regional omfordeling er skattebetalingen, betalingen af moms og andre produktskatter fratrukket subsidier samt indkomstoverførslerne. I de dele af landet, hvor der fremkommer en relativt stor værdiskabelse per indbygger, tegner indbyggerne sig også gennemgående for særlig store betalinger af skatter og afgifter samt for særlig moderat modtagelse af nettosubsidier.
De stadig mindre regionale forskelle i niveauet for bruttoindkomster siden 2000 ser ikke ud til at have ført til, at den regionale omfordeling er blevet reduceret i omfang. Analysen finder tværtimod en større forskel på, hvor meget indbyggerne i landets kommuner bidrager til finansiering af statens virksomhed. De kommuner, som betaler mere end gennemsnittet for hele landet til finansiering af statens virksomhed, er kommet til at overføre en større andel af de samlede indkomster i den danske økonomi til de mindre bidragende kommuner. Det vises, at springet opad i regional omfordeling i hovedsagen er foregået sammen med den kommunale strukturreform, og der peges på, at der også i forbindelse med den kommunale strukturreform skete ændringer i opgavefordelingen mellem de offentlige niveauer, hvad der vanskeliggør en præcis vurdering af de regionale fordelingsmæssige konsekvenser af reformen. Ses imidlertid bort fra omlægningerne i 2007 har den regionale omfordeling haft et meget stabilt omfang gennem 00-årene målt ved forskellene i niveauer for kommunernes bidrag til finansiering af statens budget.
Der peges i papirets afsluttende diskussion på, at den regionale omfordeling indebærer velfærdsmæssige omkostninger for det danske samfund derved, at omfordelingen i sig selv nødvendiggør afholdelse af omkostninger til administration etc. og indebærer nødvendigheden af skatter, der skaber velfærdstab. Ligeledes indebærer omfordelingen, at arbejdskraft fastholdes i de dele af landet, som er udstyret med et produktionsapparat, hvor der skabes relativt beskeden værdi. Det vises dog også, at der over tid foregår en vis, men langsom tilpasning af befolkningens geografiske lokalisering, således at en voksende del af befolkningen vælger at bosætte sig i de dele af landet, hvor der foregår en relativt stærk værdiskabelse, og hvor der altså afkastes relativt høje gennemsnitlige bruttoindkomster. Hertil kommer, at der over en meget lang periode er foregået en stadig intensivering af pendlingen mellem bolig og arbejdssted.
Alt i alt er der altså over det seneste årti foregået en regional udjævning af de indtjente bruttoindkomster, som delvist kan forklares ved befolkningsflytninger i retning mod kommuner med et relativt højt indkomstniveau. Samtidig ser den regionale omfordeling ud til i det mindste at være forblevet af uforandret styrke, og eventuelt er den blevet skærpet i forbindelse med den kommunale strukturreform i 2007.
Den regionale omfordelings kanaler
Det indgår som en central del af rationalet for den danske velfærdsstat at bedrive omfordeling i stor skala. Det afspejles også i den økonomiske teori om politiske og bureaukratiske beslutninger om ressourceanvendelse, hvor det er en gængs tilgang at opfatte de moderne velfærdsstater slet og ret som systemer for omfordeling, jfr. eksempelvis Alesina, Glaeser og Sacerdote (2001). Borgerne og virksomhederne oplever omfordelingen derved, at de betaler skatter og afgifter m.v. uden at betalingerne direkte modsvares af en bestemt levering og altså køb af ydelser, og ved at de modtager ydelser uden at skulle svare en betaling, som modsvarer omkostningerne ved at fremstille disse ydelser. Skatterne og afgifterne opkræves såvel af staten som af kommunerne, og ydelserne leveres ligeledes såvel af staten som af kommunerne.
I sidste ende må man opfatte alle overførselsbetalinger som betalinger mellem individer. Kommuner er summen af de individer, som bor inden for kommunegrænsen. Virksomheder er i denne sammenhæng identisk med de individer, som ejer virksomheden, hvad enten der er tale om personligt ejerskab eller ejerskab til aktier. Overførselsbetalingerne danner imidlertid nogle mønstre, som i forskellige sammenhænge kan være interessante at studere. Det kan eksempelvis i nogle sammenhænge være interessant at se på omfordelingen mellem virksomhederne og den øvrige økonomi, når det skal overvejes om danske virksomheder er lige så godt stillet som deres udenlandske konkurrenter. Og ligeledes kan det være interessant at se på omfordelingen mellem landets forskellige kommuner. Det er denne sidste problematik, som bliver nærmere undersøgt i dette arbejdspapir.
Omfordeling mellem landets kommuner foregår såvel direkte som indirekte:
Direkte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Sigtet med denne omfordeling er at muliggøre, at kommuner med forskelligt beskatningsgrundlag og med forskellige udgiftsbehov i hovedsagen har de samme økonomiske muligheder for at tilbyde velfærdsservice til deres borgere. Systemet og dets rationale findes beskrevet i Mau Pedersen (2007).
Indirekte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem statslig opkrævning af skatter og afgifter m.v. blandt kommunens indbyggere og virksomheder og ved statens overførsel af overførselsydelser til kommunens borgere og virksomheder. De forskellige kanaler for regional omfordeling er delvist sammenhængende. Den indirekte omfordeling har således afgørende betydning for den direkte omfordeling, fordi den indirekte omfordeling er med til at fastlægge kommunernes beskatningsgrundlag og derved deres evne til selv at opkræve kommunale skatter til dækning af udgiftsbehovet.
Fælles for alle formerne for omfordeling mellem kommunerne er, at der er tale om, hvad man kan betegne som ensidige mellemkommunale betalinger. Skatter, afgifter, overførselsydelser og kommunale udligningsbetalinger overføres over kommunegrænserne, uden at disse pengestrømme direkte er betalinger for levering af bestemte specificerede ydelser.
Det er under alle omstændigheder staten, som fastlægger præmisserne for de ensidige betalingsstrømme mellem kommunerne. I den opgørelse af disse betalingsstrømme over kommunegrænserne, som bliver foretaget nedenfor, beskrives derfor de enkelte kommuners nettopositioner i forhold til staten for hver af de fungerende betalingstyper.
I figur 1 er vist, hvilke hovedtyper af mellemkommunale overførselsbetalinger, som findes.
Figur 1. Hovedtyperne af ensidige betalingsstrømme over kommunegrænserne
Det regionale niveau i Danmark er ikke direkte inddraget i analysen. Ræsonnementet her er, at den regionale virksomhed, som jo altovervejende består af driften af sygehusene, kan opfattes som aktivitet i forlængelse af den statslige aktivitet. Sygehusene finansieres altovervejende af en statslig skat, og det kan antages, at der holdes et ensartet serviceniveau overalt i landet.
Sådan som den mellemkommunale omfordeling her opgøres, er det i sidste ende (borgerne og virksomhederne i) de enkelte kommuners samlede nettobidrag til dækning af statens finansieringsbehov, som bliver beregnet.
Der er ganske store regionale variationer i dette nettobidrag. I den kommune, hvor borgerne og virksomhederne bidrager mindst til at finansiere det danske samfunds fælles aktiviteter, gives overhovedet ikke noget samlet bidrag, men hver borger i kommunen trækker i 2008 netto 14.000 kroner fra indbyggerne i det øvrige Danmark. Det skal ses i forhold til, at borgerne i den mest bidragende kommune hver bidrager netto med 120.000 kroner til at betale for samfundets fælles aktiviteter.
Pengestrømmene mellem kommunerne
I figur 1 udpegede vi hovedtyperne af mellemkommunale pengestrømme. Strømmene er i det følgende opgjort på basis af data fra Danmarks Statistik, som igen er organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning i forbindelse med centerets regionaløkonomiske model, LINE. Størrelsen af betalingsstrømmene i 2008 er for de enkelte kommuner opgjort i bilagstabellen. Danmarkskortene i figurerne 2 – 6 giver et oversigtsbillede og gør det herunder muligt at aflæse det samlede regionale mønster. De enkelte hovedtyper af regionale betalingsstrømme er beskrevet i figurerne 2 – 5, og det samlede resultat er summeret op på Danmarkskortet i figur 6.
Det er et meget klart regionalt mønster, som tegner sig i serien af Danmarkskort. Det er hovedstadsområdet og det midtjyske område, som er landets økonomiske centerområder og de områder, der bærer hovedparten af byrden ved at finansiere velfærdsstatens virksomhed.
Det fremgår af kortet i figur 6, at nogle kommuner yder et direkte negativt nettobidrag til finansiering af den statslige virksomhed. I bilagstabellen ses, at det i alt er 6 kommuner, som fremstår med et negativt nettobidrag. For alle disse kommuners vedkommende er der tale om ø-kommuner. Heraf har de 4 kommuner et meget lille indbyggerantal, som ligger væsentligt under det indbyggertal, der blev anset som det minimale indbyggertal i almindelighed ved den kommunale strukturreform i 2007. En del af forklaringen på, at der kan fremkomme et negativt nettobidrag fra disse kommuner er, at ø-kommunerne er omfattet af særlige finansieringsordninger i tilknytning til det kommunale tilskuds- og udligningssystem.
De mønstre, som danner sig på de 4 Danmarkskort, der repræsenterer de fire forskellige hovedkanaler til regional omfordeling, er i øvrigt i hovedsagen ens, men dog således at strømmene af betalinger af moms og andre produktskatter fratrukket subsidier danner et mindre systematisk mønster end de mønstre, der dannes af de øvrige tre typer af regionale pengestrømme. Det hænger sammen med, at dominerende private virksomheder kan spille så stor en rolle, at det slår igennem i det samlede mønster, og at sådanne virksomheder også findes lokaliseret i nogle af de kommuner, som i øvrigt er kendetegnet ved små nettobetalinger til staten. Eksempelvis står Kalundborg for betalinger af moms og andre produktskatter over landsgennemsnittet men yder et samlet nettobidrag under landsgennemsnittet i kraft af, at kommunen modtager et større tilskuds- og udligningsbeløb, yder lavere skattebetalinger og modtager flere overførselsbetalinger end landsgennemsnittet.
Udviklingen i den regionale omfordeling siden 2000
Samfundet undergår til stadighed økonomiske og sociale forandringer, og disse forandringer danner ofte bestemte regionale mønstre, hvorved de mellemregionale pengestrømme kommer til at ændre omfang. Det sker eksempelvis, når ledigheden ændrer sig i forskelligt tempo i landets forskellige dele, eller når indkomstniveauet ændrer sig i forskellig fart, fordi erhvervsstrukturen og dermed erhvervsudviklingen er forskellig i de forskellige landsdele.
De mellemkommunale pengestrømme er også blevet ændret utallige gange i kraft af, at stort set alle de kanaler til regional omfordeling, som indgår i denne analyse jfr. figur 1, er undergået strukturelle omlægninger i de senere år. Skatte- og afgiftssystemet og systemet af indkomstoverførsler er blevet justeret ved utallige lejligheder, og den kommunale udligning er ligeledes blevet omlagt, senest grundlæggende i forbindelse med den kommunale strukturreform i 2007.
Der skal ikke her forsøges givet en oversigt over alle disse forandringer. Derimod vil det samlede resultat i form af ændringen i den samlede regionale omfordeling blive undersøgt for perioden siden 2000. Der anvendes her det samme datasæt, som er anvendt til analyserne ovenfor, idet datasættets tidsserier er gjort konsistente ved anvendelse af en nøgle til omsætning af data for tiden forud for 2007 til den kommunestruktur, der blev skabt med strukturreformen.
I figur 7 er beregnet et mål for den basale regionale økonomiske ulighed i form af Gini-koefficienter for de regionale forskelle i bruttoindkomster. Målet er i modsætning til gængse analyser af den økonomiske ulighed i indkomstfordelingen ikke beregnet på personniveau men på kommuneniveau. De beregnede koefficienter udtrykker hermed, hvor stor en procentdel af de samlede bruttoindkomster i den danske økonomi, som skal flyttes fra kommuner med bruttoindkomster per indbygger over landsgennemsnittet til de øvrige kommuner for at udvirke en fuldstændig lige fordeling af bruttoindkomsterne per indbygger i alle landets kommuner.
Gini-koefficienter er først beregnet for bruttoindkomsterne, således at der her måles, hvor stor en andel af landets samlede bruttoindkomster, som skal flyttes fra kommuner med høje gennemsnitlige bruttoindkomster til kommuner med lave bruttoindkomster for at udvirke, at alle kommuner har samme gennemsnitlige bruttoindkomst.
Det fremgår tydeligt af figuren, at der gennem 00-rene er foregået en stabil løbende reduktion af de mellemkommunale forskelle i bruttoindkomster.
Figur 7: Regional fordeling af bruttoindkomster.Ginikoefficientpå kommune niveau: 2000-2008
Kilde: www.statistikbanken.dk, www.im.dk og www.noegletal.dk
En enkelt af kanalerne til regional omfordeling påvirker direkte bruttoindkomsterne. Det drejer sig om indkomstoverførslerne. Derfor er det i figur 8 undersøgt, hvorvidt der over perioden er foregået ændringer i de regionale pengestrømme af indkomstoverførsler, som kan forklare den regionale udjævning af bruttoindkomster. Her er altså tale om de dele af overførselsydelserne, som finansieres gennem statsrefusion, der på nogle områder som arbejdsløshedsunderstøttelse udgør de fulde overførselsydelser og på andre områder som kontanthjælp udgør en mindre procentdel af overførselsydelserne. Overførselsydelserne findes specificeret i figur 1.
Figur 8: Summen af indkomstoverførsler over gennemsnittet, i kommuner med indkomstoverførsler over gennemsnittet, divideret med de samlede bruttoindkomster: 2000-2008
Det viser sig i figur 8, at der fra 2000 til 2002 sker et fald i, hvor store statslige finansieringsbidrag til overførselsindkomster som skal flyttes fra borgerne i kommunerne med høje overførselsindkomster til borgerne i de øvrige kommuner for at udvirke, at borgerne i alle kommuner gennemsnitligt modtager lige store overførselsindkomster. Herefter har de regionale forskelle i niveauet for tilførsel af overførselsindkomster til borgerne haft et stabilt omfang. Det billede, som bliver tegnet op i figur 8, peger i retning af, at udjævningen af regionale forskelle i bruttoindkomster, som vist i figur 7, ikke kan forklares med, at områderne af landet med lave bruttoindkomster er blevet løftet af stærkere indkomstoverførsler. Der må være andre forklaringer, som gør sig gældende.
Når dette er tilfældet kunne man umiddelbart forvente, at de regionale indkomstoverførsler ville være blevet reduceret i betydning. Hvorvidt dette er tilfældet, er efterprøvet i figur 9.
Figur 9: Summen af nettobetalinger over gennemsnittet i kommuner med nettobetalinger over gennemsnittet divideret med de samlede bruttoindkomster: 2000-2008
Kilde: www.statistikbanken.dk, www.im.dk og www.noegletal.dk
Det viser sig, at tyngden af de regionale indkomstoverførsler ikke er blevet reduceret. Analysen finder tværtimod indikationer på, at tyngden er blevet forstærket. Og det er sket på et ganske bestemt tidspunkt, nemlig i 2007, hvor den kommunale strukturreform trådte i kraft.
En mulig forklaring på den regionale udjævning i bruttoindkomster kan være, at forskellene i bruttoindkomster får mennesker, som bor i områder med relativt lave bruttoindkomster til at flytte til områder af landet, hvor der ud fra en gennemsnitsbetragtning tjenes højere indkomster, fordi der her præsteres en højere værdiskabelse. I figur 10 er det undersøgt, hvorvidt der har fundet en sådan befolkningsforskydning sted. Det viser sig, at det er tilfældet. En stadig større andel af befolkningen er kommet til at bo i de kommuner, hvor der skabes relativt store værdier, og hvor bruttoindkomsterne derfor er relativt høje.
Figur 10: Befolkningsudviklingen 2000-2008 i kommuner med gennemsnitsbruttoindkomster over landsgennemsnittet i år 2000
Kilde: www.statistikbanken.dk og www.noegletal.dk
Befolkningsforskydninger i retning mod landets økonomiske centerområder, hvor der skabes de største værdier per indbygger bidrager imidlertid nok til at forklare udjævningen af forskelle i niveau for bruttoindkomster, men disse befolkningsforskydninger kan ikke nødvendigvis forklare den stærkere regionale omfordeling, der er påvist i figur 9. Derimod kan analysen i figur 11 give et bidrag hertil. Her vises det, at tilskuds- og udligningsbetalingerne er blevet mærkbart skærpede oven på den kommunale strukturreform, som trådte i kraft i 2007, hvor der også foregik væsentlige omlægninger af den kommunale udligning. Dette skal dog også ses i sammenhæng med, at der i forbindelse med den kommunale strukturreform skete ændringer i opgavefordelingen mellem de offentlige niveauer. Kommunerne overtog blandt andet arbejdsmarkedspolitiske opgaver fra staten. På dette område må det antages, at der forud for strukturreformen inden for det statslige system blev overført særlig mange midler til de dele af landet, hvor behovet for arbejdsmarkedspolitisk indsats var størst. Sådanne statslige interne overførsler inden for et statsligt organisatorisk system registreres ikke i denne analyse som en regional omfordeling, men disse statslige interne overførsler blev med strukturreformen afløst af øgede bloktilskud til kommunerne, hvor en omfordelingseffekt da indregnes i analysen. Det er ikke muligt med analysens data præcist at opgøre de regionale fordelingsmæssige konsekvenser af omlægningen fra statslig til kommunal opgavevaretagelse. Ses imidlertid bort fra omlægningerne i 2007 har den regionale omfordeling haft et meget stabilt omfang gennem 00-årene målt ved forskellene i niveauer for kommunernes bidrag til finansiering af statens budget via tilskuds- og udligningssystemet.
Figur 11: Summen af tilskud og udligning over gennemsnittet i kommuner med tilskud og udligning over gennemsnittet divideret med de samlede bruttoindkomster: 2000-2008
Kilde: www.statistikbanken.dk, www.im.dk og www.noegletal.dk
Alt i alt er der altså over det seneste årti foregået en regional udjævning af de indtjente bruttoindkomster, som delvist kan forklares ved befolkningsflytninger i retning mod kommuner med et relativt højt indkomstniveau. Samtidig ser den regionale omfordeling ud til i det mindste at være forblevet af uforandret styrke, og eventuelt er den blevet skærpet i forbindelse med den kommunale strukturreform i 2007.
Effekter af den regionale omfordeling
Spørgsmålet om overudligning
Den regionale omfordeling er som ovenfor anført dels af indirekte karakter og en konsekvens af den personelle omfordeling i et land med en geografisk uhomogent fordelt befolkning, dels af direkte karakter i form af kommunal udligning. Derved udtrykker den regionale omfordeling såvel en bestræbelse på at udjævne de private disponible forbrugsmuligheder for borgerne som en bestræbelse på (ideelt set) at sikre det samme niveau af velfærdsservice for samme skattebetaling i hele landet. Når sådan en omfordeling skal vurderes, er der flere typer af problemstillinger, som må inddrages.
For det første er der omfordelingen i sig selv. Der kan anlægges forskellige udgangspunkter for en vurdering af omfordeling og graden af økonomisk lighed, men denne dels teoretiske dels ideologiske problematik skal ikke forfølges i nærværende sammenhæng. Dog skal et enkelt aspekt berøres, nemlig spørgsmålet om overudligning, hvor udligningsprogrammer fører til, at de som i udgangssituationen har den højeste velfærd, i kraft af udligningen ender op med at have en lavere velfærd end de, som tilgodeses af udligningsprogrammerne. I den direkte regionale omfordeling gennem den kommunale udligning er der udtrykkeligt fastlagt en mekanisme, som skal hindre overudligning, der altså anses som uønsket. Den kommunale udligning er bygget op omkring ordninger, der i princippet skal gøre det muligt for alle kommuner at holde det samme serviceniveau ved den samme kommunale beskatning, men udligningsordningen opererer udtrykkeligt med en udligningsprocent under 100 med sigte på at undgå overudligning i et system, hvor der kan indgå usikkerhedsmomenter i beregningen af de enkelte kommuners positioner.
Overudligningsproblemet tager sig imidlertid anderledes ud, når levevilkårene i de forskellige dele af landet i det hele taget betragtes og ses i forhold til den samlede regionale omfordeling. En sammenligning af de regionale forskelle i levevilkårene er foretaget i Christoffersen (1991). I denne analyse indgår følgende elementer, som kan supplere opgørelsen af regionale forskelle i indkomstniveauer:
Regionale forskelle i præsteret arbejdsindsats
Regionale forskelle i forbrugerpriser
Regionale forskelle i privat forbrug
Regionale forskelle i boligpriser og boligforbrug
Regionale forskelle i udbredelsen af sort arbejde
Regionale forskelle i tidsanvendelse herunder gør-det selv-arbejde
Grænsehandelens regionale fordelingsvirkninger
Kilde: Christoffersen (1991).
Der er tale om en to årtier gammel undersøgelse, og resultaterne er derfor ikke nødvendigvis valide i dag. I 1991-undersøgelsen peges på, at det blandt disse faktorer primært er boligposten, som er præget af større regionale forskelle. Store regionale forskelle på denne post gør sig også gældende i dag. I de dele af landet, som bidrager beskedent til dækning af statens finansieringsbehov, er huspriserne gennemgående væsentligt lavere end i de dele af landet, som yder store bidrag. I 1991-undersøgelsen er foretaget en beregning af boligpostens betydning for familiers forbrugsmuligheder i det hele taget. Tabel 1 stammer herfra, og der er her for en standardfamilie beregnet, hvorledes henholdsvis skattebetaling, modtagelse af sociale ydelser samt betaling for bolig påvirker den disponible indkomst i henholdsvis hovedstadsområdet og i det øvrige Danmark. Det fremgår, at der på dette tidspunkt nok tjenes højere bruttoindkomster i hovedstadsområdet, men at udligningen i kraft af skatter, sociale ydelser og bolig er så kraftig, at den disponible indkomst ender med at være marginalt lavere i hovedstadsområdet end i det øvrige Danmark. En tilsvarende undersøgelse er ikke blevet gennemført siden, men det spørgsmål om overudligning, som rejses af tabellen, kan stadig meget muligt være relevant.
Tabel 1. Bolig- og skattebetalingens samt de sociale ydelsers indflydelse på de regionale forskelle i disponible indkomster, 1988. Par med børn. Den ældste i erhverv eller den ældste mellem 26 og 34 år.
Det skal tilføjes, at sammenligninger af boligpriser i landets forskellige kommuner er forbundet med nogle basale principielle eller teoretiske problemstillinger, da boliger i de forskellige kommuner jo netop ikke har samme beliggenhed og dermed heller ikke samme beliggenhedsværdi. Boliger, som i det ydre er ganske ens, kan dermed have forskellig værdi, fordi der på boligmarkedet findes en betalingsvillighed for beliggenhed. Det har i sig selv en værdi og indebærer velfærd at bo et sted, hvor der er adgang til mange job, mange kulturtilbud etc. I en fuldt tilpasningsdygtig verden vil overudligning ikke forekomme, da tendens hertil blot vil sætte flytninger i gang, indtil alle borgere bor der, hvor de samlet opnår den højest mulige velfærd. I virkelighedens verden er borgerne imidlertid ikke således fuldt mobile uden omkostninger, og overudligning kan derfor forekomme. En præcis måling af den regionale fordeling af samlet velfærd er imidlertid vanskelig at foretage, og der vil derfor i praksis forekomme et moment af vurdering, således at det i sidste ende henstår til politiske processer at tage stilling til, om udligning føres for vidt. Dette gør blot ikke spørgsmålet om overudligning irrelevant. Snarere taler den ovenstående analyse for, at der er et stærkt behov for en ajourført og aktuel analyse af de regionale forskelle i levevilkår, således at vurderinger kan gøres på det bedst muligt oplyste grundlag.
Velfærdstabet ved at bedrive omfordeling
Når den regionale omfordeling skal vurderes, er det også betydende, at der i sig selv er omkostninger og velfærdstab forbundet med at bedrive omfordeling. Disse omkostninger udløses på flere måder.
Omfordelingen fordrer administration, og dermed må der også afholdes omkostninger. Mere grundlæggende indebærer omfordelingen imidlertid også nødvendigvis, at priser bliver påvirket, så de ikke længere afspejler de omkostninger, som ligger bag de pågældende goder. Der sker i flere væsentlige dimensioner, og konsekvensen er, at der bliver lagt op til økonomiske dispositioner, som ikke opfylder markedsmæssige kriterier for optimal velfærd.
Den offentlige omfordeling forudsætter økonomiske midler, som må tilvejebringes ved opkrævning af skatter og afgifter. Enten direkte ved at staten opkræver disse skatter og afgifter hos borgerne og hos virksomhederne, eller indirekte ved, at kommuner opkræver flere skatter og afgifter hos deres borgere end nødvendigt til finansiering af kommunens egen aktivitet for derved at sikre penge til betaling af udligningsbidrag til andre kommuner. Under alle omstændigheder påvirker skatterne og afgifterne borgernes villighed til at arbejde, fordi borgernes ”pris på fritid” bliver ændret i forhold til priserne på andet forbrug. Det er normalt antaget, at højere skattetryk fører til et lavere arbejdsudbud.
Den offentlige omfordeling ændrer også de oplevede priser på velfærdsservice i kommunerne, og der dannes en tilstand, hvor borgerne i de forskellige kommuner oplever vidt forskellige priser på deres velfærdsservice. I nogle kommuner betaler borgerne en høj pris for en forholdsvis gennemsnitlig standard af velfærdsservice, mens borgerne i andre kommuner oplever, at de får meget velfærdsservice i forhold til, at de kun bidrager mere beskedent. Disse forskelle gælder vel at mærke i en totalbetragtning, mens disse regionale forskelle i borgernes oplevede priser for velfærdsservice ikke gør sig gældende på marginalen i forhold til beslutninger om at øge eller reducere kommunens udgifter til velfærdsservice. Forskellene i oplevede priser kan dermed nærliggende have betydning for opslutningen i det hele taget til velfærdssystemet og for oplevelsen af fordelingsmæssig retfærdighed. Derimod står kommunerne i hovedsagen over for de samme priser for at øge eller reducere deres aktiviteter i det relativt begrænsede omfang, som er realistisk i kommunernes aktuelle budgetsituation.
De regionale implikationer af statens virksomhed
En del af den offentlige velfærdsservice produceres på statsligt niveau i form af politi, forsvar, retsvæsen, kultur m.v., som leveres til den samlede befolkning. Alt i alt svarer denne statslige naturaløkonomi i form af statsligt konsum i 2010 til 15,0 procent af det danske nationalprodukt, når også serviceaktiviteten i regionerne og i sociale kasser og fonde regnes med. Det skal ses i forhold til kommunernes konsum, som andrager 14,4 procent af nationalproduktet, så det samlede offentlige konsum alt i alt kommer op på 29,4 procent af nationalproduktet.
Hvad angår denne statslige service, så er konkrete opdelinger mellem kommunerne af nytten af denne service vanskelig at gennemføre. Meget af den statslige service er netop kendetegnet ved, at den i sagens natur omfatter alle borgere i landet, sådan som det er tilfældet med forsvaret. Andre væsentlige dele af den statslige service er kendetegnet ved, at der gælder et princip om samme ret til service for alle borgere, sådan som det er tilfældet, hvad angår politi og domstole. På nogle områder er det nok vanskeligt at fastlægge entydige kriterier for, hvad samme service i alle dele af landet konkret indebærer. Det gælder eksempelvis infrastrukturer som motorveje og broanlæg. Det bliver da politiske processer, som skaber den regionale afbalancering.
Regional omfordeling og udviklingen i samlet velstand
Den regionale økonomiske omfordeling må antages at øve indflydelse på befolkningens bosætningsmønster. Omfordelingen indebærer således, at borgere i dele af landet, hvor produktionsapparatet udnyttes til produktion, der afkaster relativt lave indkomster, alligevel kan opretholde et forholdsvist højt samlet velstandsniveau. Herved bliver tilskyndelsen til at flytte til dele af landet med et produktionsapparat, som afkaster højere indkomster, begrænset. Den vækstbegrænsende effekt af en sådan reduceret flyttemobilitet vil især være mærkbar, såfremt arbejdspladserne, der afkaster højere indkomster, er særligt bundet til bestemte lokaliseringer. Samtidig med, at produktion, som afkaster højere indkomster, i stigende grad forudsætter højt uddannet og specialiseret arbejdskraft, er det plausibelt at antage, at sådan produktion også stadig stærkere bindes til at være lokaliseret på store, sammenhængende arbejdsmarkeder, som findes i de største byområder. Der foregår da også en løbende forskydning af befolkningens bosætning i retning mod de største byområder, men den regionale omfordeling må antages at moderere forskydningerne i bosætningsmønsteret. Herved er der også en tendens til at fastholde dele af arbejdsstyrken i en beskæftigelse, som afkaster relativt lave indkomster frem for at give plads for, at arbejdskraften bevæger sig i retning af arbejdspladser, som afkaster højere indkomster.
Den del af den regionale omfordeling, som involverer statslig tilvejebringelse af service, kan som ovenfor påpeget nok antages at være stort set neutral, hvad angår serviceniveauet for den statslige service i de forskellige dele af landet. Det er vanskeligt at argumentere for, at der foregår en bedre inddækning af forsvaret, politiet eller universiteternes forskning og undervisning af borgerne i nogle dele af landet end af borgerne i andre dele af landet. Den statslige tilvejebringelse af service har imidlertid også regionale implikationer på anden vis, nemlig derved at den statslige service bliver til ud fra statslige arbejdspladser, som ikke er fuldstændig jævnt fordelt ud over Danmarkskortet. Sammen med statslige arbejdspladser følger en pengestrøm til lokalområdet, og sådan en tilgang af penge sætter positive ringvirkninger i gang i den lokale økonomi. Der foregår da også løbende i Folketinget politiske konflikter, delvist på tværs af de politiske partier, angående lokaliseringen af nye statslige arbejdspladser og angående omstrukturering ogomlokaliseringaf bestående statslige arbejdspladser.
De samlede effekter af lokaliseringen af statslige arbejdspladser for den økonomiske udvikling i de forskellige dele af landet er af flere årsager vanskelig at gøre op. Her skal peges på et par betydende faktorer.
For det første indebærer den regionale fordelingspolitiske tilgang til spørgsmålet om disse arbejdspladsers lokalisering, at der ikke nødvendigvis vælges en lokalisering, som er optimal ud fra en produktionsøkonomisk synsvinkel, hvor adgang til relevant arbejdskraft og nærhed til andre relevante parter kan have afgørende betydning. Det er altså muligt, at nogle lokaliseringsbeslutninger ud fra regionale fordelingspolitiske hensyn indebærer et samlet velfærdstab.
For det andet har de statslige arbejdspladser forskellig karakter, anvender forskelligt uddannet arbejdskraft og afkaster forskellige indkomster i landets forskellige dele. Mange statslige arbejdspladser i de største byområder har en meget intensiv anvendelse af akademisk uddannet arbejdskraft. Det gælder områder som centraladministration og universiteter. Derimod er de statslige arbejdspladser uden for de største byområder gennemgående mindre uddannelsesintensive. Det gælder eksempelvis arbejdspladser inden for forsvaret. Det er vanskeligt at opgøre de dynamiske effekter for den regionale udvikling af disse strukturer og herunder fastslå, hvorvidt lokaliseringen af de statslige arbejdspladser samlet set bidrager til en udjævning af regionale forskelle i arbejdsstyrkens uddannelsessammensætning og indtjeningspotentiale. De forskellige økonomiske strukturer i landets forskellige dele indebærer også, at landsdelene står over forskellige alternative konsekvenser, såfremt statslige arbejdspladser forsvinder. Da flåden eksempelvis afviklede et stort antal arbejdspladser på Holmen i København, gav det plads til en intensiv ny økonomisk aktivitet med beskæftigelse af højere udannet arbejdskraft i kommunen, fordi der her forelå alternative muligheder på stedet. De statslige arbejdspladser blev delvis flyttet til Korsør, hvor der næppe i samme omfang forelå alternativer. Udflytningen var nok delvis regionalpolitisk begrundet, men den kan også opfattes som en markedskonform tilpasning. Den skaber på den ene side en ny indstrømning af penge til Korsør. På den anden side bidrager omstruktureringen til en samling af uddannelsestunge arbejdspladser i landets største byer.
Under alle omstændigheder er det dog meget synligt, at der foregår en til tider intens politisk kamp i Folketinget om lokalisering af statslige arbejdspladser, og at den regionale afbalancering altså i høj grad må ses som et resultat af disse politiske processer.
Referencer
Alesina, Alberto, EdwardGlaeserand BruceSacerdote(2001): Why doesn’t the United States have a European style WelfareState.Brookings Papers on Economic Activity 2:2001, s. 187 – 247.
