Forord
Siden den kommunale strukturreform i 2007 er skolestrukturen i kommunerne blevet ændret væsentligt, idet et stort antal skoler er blevet nedlagt eller er indgået i sammenlægninger. Strukturforandringerne er såvel begrundet i forventninger om økonomiske besparelser som forventninger om kvalitetsmæssige og pædagogiske gevinster. Det er ikke mindst milliardinvesteringer i skolebyggeri, som har muliggjort strukturforandringerne. Ikke desto mindre er der ikke i nævneværdigt omfang foretaget opfølgninger på de omfattende investeringer i form af analyser af de faktisk realiserede besparelser og den faktisk realiserede kvalitetsudvikling. Den nærværende analyse udgør en sådan opfølgning vel vidende, at det endnu ikke er de endelige effekter af strukturforandringerne efter 2007, som allerede kan fastslås. En kortlægning af de foreløbige erfaringer på nuværende tidspunkt muliggør til gengæld, at der skabes et mere kvalificeret grundlag for at påvirke de videre tilpasningsprocesser.
Studentermedarbejder Carina Sølling Damm har været forskningsassistent og stået for analysearbejdet i forbindelse med publikationen.
April 2013
Henrik Christoffersen
Forskningschef
Indhold
1. Sammenfatning
2. Ændringerne i skolestrukturen og baggrunden herfor
3. Udviklingen i skolernes udgiftsniveau
4. Udviklingen i skolernes kvalitetsniveau
5. Kommunerne, som har reduceret antallet af skoler
6. Diskussion: Hvor står vi nu?
Referencer
Bilag 1. Udviklingen i skolestruktur, skoleudgifter og skolepræstationer i hver af de 98 kommuner
1. Sammenfatning
Siden gennemførelen af den kommunale strukturreform i 2007 er antallet af folkeskoler blevet reduceret mærkbart. Det var til en vis grad forudset af den kommunale strukturkommission, som forberedte strukturreformen. I kommissionens sektoranalyse af folkeskolen forudses således et potentiale på skoleområdet ved kommunesammenlægninger og koncentration af skolestrukturen.
Siden 2007 har kommunerne også investeret milliardbeløb i byggeri af nye store skoleenheder og i muliggørelse af nedlæggelse eller sammenlægning af små skoler. Denne udvikling af folkeskolens struktur har også været understøttet af Skolerådet, som er Undervisningsministerens rådgivningsorgan på folkeskoleområdet.
Koncentrationen af skolestrukturen har mødt kritik fra lokalsamfund, som har oplevet, at den lokale skole bliver lukket. Derimod har der ikke fra skolefaglig side været nævneværdige indsigelser, og det står dermed som en ganske stærkt understøttet antagelse, at der er mulighed for både at drive kommunernes skolevæsen mere økonomisk og med bedre resultater, såfremt skolerne alle får en betydelig størrelse.
Måske på grund af en sådan dominerende forståelse er der ikke blevet brugt mange kræfter på at følge op på de store investeringer og voldsomme strukturændringer på folkeskoleområdet for at efterprøve, om omlægningerne nu også fører til, at kommunernes skolevæsen så bliver drevet mere økonomisk og med bedre resultater.
Med den nedenstående analyse bliver der taget fat på en opfølgning af strukturforandringerne. Der kan i sagens natur alene være tale om en foreløbig opfølgning i og med, at der kun er gået omkring seks år oven på strukturreformens gennemførelse. Det gør det imidlertid ikke mindre relevant at foretage en opfølgning og kortlægge de foreløbige effekter.
Analysen gennemføres ved hjælp af tal fra Undervisningsministeriet for antallet af folkeskoler i de enkelte kommuner. Der fokuseret på, hvorledes det er gået med antallet af folkeskoler i de enkelte kommuner fra 2007 til 2012. Antallet kan være ændret i kraft af forskellige processer: nedlæggelser, sammenlægninger eller nybyggerier. Analysen går imidlertid ikke ind i at beskrive disse forskellige processer, men hæfter sig alene ved, hvordan det er gået med graden af koncentration i kommunernes skolevæsener.
Analysen når frem til tre hovedresultater:
For det første findes, at udgifterne per elev i kommunens folkeskoler er vokset væsentligt stærkere i de kommuner, som har reduceret antallet af folkeskoler sammenlignet med udgiftsudviklingen i de øvrige kommuner.
For det andet er andelen af skoleungdommen i kommunen, som går i privatskole, vokset klart stærkere i de kommuner, som har reduceret antallet af folkeskoler sammenlignet med udviklingen i de øvrige kommuner.
For det tredje er skolernes resultater målt ved, hvor stærkt skolerne formår at løfte eleverne ved folkeskolens afgangsprøver sammenlignet med de forventede resultater givet elevernes sociale baggrund, gennemgående blevet svagere, såfremt antallet af skoler i kommunen er reduceret. Den statistiske signifikans af dette resultat er dog kun moderat.
Der er her tale om resultater, som alene angiver de foreløbige effekter, hvor det må antages, at der også i de følgende år vil vise sig konsekvenser af de ændringer i skolestruktur, som er gennemført siden 2007. Ikke desto mindre må de nu foreliggende resultater give stof til alvorlig eftertanke. Folkeskolens strukturændringer siden den kommunale strukturreform har ikke indtil nu vist sig at give positive resultater overhovedet trods milliardstore investeringer. Og hertil kommer, at koncentrationen på folkeskoleområdet tydeligt har givet anledning til negative reaktioner fra forældre, som i stigende omfang da fravælger folkeskolen.
2. Ændringerne i skolestrukturen og baggrunden herfor
Den kommunale strukturreform i 2007 havde en hovedbegrundelse i behovet for nye organisatoriske strukturer på sygehusområdet, men skoleområdet gav også anledning til overvejelser om behovet for større kommuner i den kommunale strukturkommission, jfr. sektorkapitlet om folkeskolen i kommissionens betænkning, bind 3. En enkelt kommunesammenlægning, nemlig sammenlægningen af de fem bornholmske kommuner i 2003, gik forud, og her spillede organiseringen af skoleopgaven en afgørende rolle, idet der forud nok var politisk forståelse for behovet for at sammenlægge mange meget små skoler, men der var på den anden side ikke politisk vilje eller evne til at håndtere spørgsmålet om skolestruktur i de fem små kommuner, jfr. Christoffersen, Klausen og Lundtorp (2003).
Der drages ikke entydige konklusioner om skolestruktur i Strukturkommissionens betænkning, men der peges på fordele ved, at skoler har en vis størrelse, lige som der peges på, at der er en ret stærk sammenhæng mellem kommunestørrelse og antal elever på de enkelte skoler i kommunen. Kommissionen henviser til resultater fra OECD’s PISA undersøgelser, som finder, at der op til en skolestørrelse på 700 elever findes en positiv sammenhæng mellem skolestørrelse og testresultater. Ligeledes refereres til, at OECD argumenterer for, at dette resultat hænger sammen med en større fleksibilitet ved en større lærerstab på større skoler, og en undersøgelse fra AKF, SFI og DPU citeres for at argumentere for, at fleksibiliteten ved større skoler kan muliggøre, at eleverne med større sandsynlighed undervises af lærere med linjefag i det underviste fag, og at større undervisningsmiljøer kan formodes at ville støtte muligheder for rationel drift, et mere udviklingsorienteret skole- og undervisningsmiljø og mere fleksible pædagogiske rammer generelt, jfr. Andersen et al. (2001).
Alt i alt var der altså ved forberedelserne af den kommunale strukturreform en ret tydelig antagelse om, at der ville være fordele at hente ved en udvikling af skolestrukturen i retning af større skoleenheder, og tillige var der en antagelse om, at større kommunale enheder i større eller mindre udstrækning kunne bane vejen for større skoleenheder.
Hvad angår fordelenes karakter, så var der både forventninger om økonomiske besparelser gennem mere rationel drift og kvalitetsmæssige og pædagogiske gevinster i kraft af bedre udnyttelse af lærerkompetencer.
Rent faktisk er der siden 2007 foregået en markant strukturudvikling på folkeskoleområdet. Figur 1 – 3 giver et indtryk af udviklingen.
Figur 1. Antal elever