Forord
CEPOS har flere gange fremlagt samlede beskrivelser af skolernes evne til at løfte eleverne i faglig henseende. Materialet er baseret på data fra Undervisningsministeriet, men ministeriet gør ikke selv materialet tilgængeligt i en helhed, ligesom ministeriet ikke selv anvender materialet i analytisk sammenhæng.
Det har vist sig, at der er tydelige forskelle mellem skolerne og mellem de kommunale skolevæsener i evne til at løfte eleverne fagligt. Vi har søgt at finde forklaringer på forskellene blandt andet ved at se på sammenhængen mellem evne til at løfte eleverne og udgiftsniveauet. Ingen af de afprøvede mulige forklaringer synes dog at have større gyldighed, og den største del af forskellene er derfor kommet til at henstå uforklarede.
Det nu fremlagte materiale udgør en ajourføring af tidligere fremlagt materiale. Hermed er det blevet muligt i sammenhæng at beskrive udviklingen fra 2010 til 2014.
Dataarbejdet er udført af stud.polit. Thomas Gress og stud.polit. Eyd Áradóttir Hammer.
Juli 2015
Henrik Christoffersen
Forskningschef i CEPOS
1. Sammenfatning
Undervisningsministeriet beregner hvert år de såkaldte socioøkonomiske referencer for hver dansk grundskole. Den socioøkonomiske reference tager højde for elevernes baggrundsforhold, og ved at sammenligne skolens faktiske karakterer hermed kan der fås et billede af, hvorvidt skolens elever har klaret afgangsprøverne bedre eller dårligere eller på niveau med elever på landsplan med samme baggrundsforhold. Referencetallene siger dermed noget om skolernes evne til at løfte eleverne set i forhold til de ventede præstationer. Referencetallene er relative, således at de beskriver, hvor de enkelte skoler ligger sammenholdt med landsgennemsnittet.
Ministeriets fremlæggelse af referencetallene har tidligere givet anledning til politisk kontrovers, og på den baggrund har ministeriet siden 2012 alene gjort tallene tilgængelige skole for skole, men ikke som et samlet talmateriale. I denne publikation gives der dels en samlet oversigt over Undervisningsministeriets tal, og dels fremlægges en række analyser, som kortlægger væsentlige mønstre.
Det viser sig, at der er tydelige forskelle mellem skolerne i henseende til referencetal. Folkeskolen, som i 2014 fremstod med det stærkeste referencetal, præsterede at løfte årets afgangselever med omkring 1,5 karakterpoint mere end venteligt ud fra elevernes socioøkonomiske baggrund, mens den svageste skole løftede afgangseleverne med 1,0 karakterpoint mindre end det ventede. Beregnet på kommuneniveau løftede det stærkeste skolevæsen i 2014 afgangseleverne med 0,42 karakterpoint mere end venteligt, mens det svageste skolevæsen løftede afgangseleverne med 0,59 karakterpoint mindre end det ventelige. Her ses på alle grundskoler i kommunen.
De frie grundskoler løfter gennemgående afgangseleverne stærkere end folkeskolerne. Efterskolerne fremstår svagest i henseende til at løfte afgangseleverne
Variationen mellem folkeskolernes evne til at løfte afgangseleverne har stort set været uændret i årene fra 2010 til 2014. Variationen mellem skolerne er en smule større blandt de frie grundskoler end blandt folkeskolerne. Der er en særlig stor variation blandt efterskolerne.
Der foregår i sagens natur forskydninger mellem skolernes relative præstationer fra år til år. Det beror på flere forklaringer. Det er forskellige lærere, som fører afgangsklasserne til afgangsprøve fra år til år, men den statistiske model, som Undervisningsministeriet anvender, har som alle samfundsvidenskabelige statistiske modeller heller ikke en total forklaringskraft. Trods de årlige forskydninger viser det sig, at der er en ikke uvæsentlig gruppe af skoler, som mere eller mindre fast viser sig at have en særlig svag evne til at løfte deres afgangselever.
De kommunale skolevæseners evne til at løfte eleverne sættes i analysen over for skolebudgetterne i de pågældende kommuner. Her viser det sig, at der ingen statistisk sammenhæng findes mellem udgifterne per elev i kommunens skoler og skolevæsenets evne til at løfte eleverne. På den anden side findes betydelige forskelle i udgifter per elev mellem kommunerne. Det beregnes i en benchmarkinganalyse, at kommunernes samlede driftsudgifter til folkeskolen ville kunne reduceres fra 36 milliarder kroner i 2014 til knap 27 milliarder kroner, såfremt alle kommuners skolevæsener blev indrettet med samme udgiftsniveau som udgiftsniveauet i den kommune, som i 2014 holdt de laveste udgifter per elev. I denne beregning er korrigeret for, at elevernes socioøkonomiske sammensætning er forskellig i de forskellige kommuner.
2. Hvad er undervisningseffekt?
”Den socioøkonomiske reference er et statistisk beregnet udtryk, som viser hvordan elever på landsplan med samme baggrundsforhold som skolens elever har klaret afgangsprøverne. Socioøkonomisk refererer til elevernes sociale og økonomiske baggrund, mens reference fortæller, at tallet kan bruges som et sammenligningsgrundlag for skolens faktisk opnåede karakterer.”
Sådan definerer Undervisningsministeriet på ministeriets hjemmeside ministeriets begreb, socioøkonomisk reference. Ministeriet beregner årligt socioøkonomiske referencetal for alle landets grundskoler.
Det oprindelige initiativ til denne type af beregninger blev taget af CEPOS i 2006-7, jfr. Christensen (2009). Her blev de beregnede tal betegnet undervisningseffekt. Denne betegnelse vil blive fastholdt i det følgende.
Undervisningsministeriet beregner nok de enkelte skolers undervisningseffekt årligt, men ministeriet har siden en politisk kontrovers i 2012 valgt ikke at fremlægge de beregnede tal i en sammenhæng. Det er således ikke muligt trods tilstedeværelsen af talmaterialet i Undervisningsministeriet at skaffe sig et umiddelbart overblik over materialet. Ej heller er det muligt umiddelbart at foretage analyser med udgangspunkt i talmaterialet. Ministeriet har i dets hjemmeside indbygget en spærremekanisme, så der alene kan foretages opslag skole for skole blandt de mange hundrede skoler. Det gør det umiddelbart vanskeligt for skoleforskningen at gennemføre forskning omkring skolernes resultater og ressourceforbrug.
Cepos har på denne baggrund samlet hele materialet i Undervisningsministeriet og gjort det tilgængeligt i en helhed. Tal for hver enkelt af landets grundskoler er placeret på Cepos’ hjemmeside, hvor søgninger kan gennemføres. I bilagstabel 1 til denne publikation fremlægges sammenvejede tal for grundskolerne i hver af landets 98 kommuner. Nedenfor fremlægges også en række analyser, som belyser forskellene i undervisningseffekter nærmere, og som fremdrager en række udviklingstendenser siden 2010.
På Undervisningsministeriets hjemmeside uddybes redegørelsen for, hvorledes tallene for undervisningseffekt (eller socioøkonomiske referencer) fremkommer: ”Den socioøkonomiske reference bliver beregnet ud fra skolens elevgrundlag. I beregningen indgår faktorer på individniveau som for eksempel køn, etnisk oprindelse samt forældrenes uddannelse og indkomst – altså faktorer, som skolen ikke har direkte indflydelse på.
Den socioøkonomiske reference tager højde for elevernes baggrundsforhold og ved at sammenligne skolens faktiske karakterer hermed kan der fås et billede af, hvorvidt skolens elever har klaret afgangsprøverne bedre eller dårligere eller på niveau med elever på landsplan med samme baggrundsforhold.
Som skolernes faktiske karakterer anvendes de opnåede karakterer ved afgangsprøverne efter 9. klasse.”
Undervisningsministeriet har i øvrigt dokumenteret den anvendte statistiske model indgående i et notat, jfr. Undervisningsministeriet (løbende).
3. Den politiske kontrovers om tilgængelighed af informationerne om effekter
Blokeringen efter 2012 for tilgængeligheden til tal for undervisningseffekt har sin baggrund i reaktionerne på fremlæggelsen af tal for de enkelte skoler i 2012. Det var en del af folkeskoleforliget fra 2006, at Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen i Undervisningsministeriet skal kigge efter "tegn på vedvarende dårlig kvalitet". På grundlag af tal for undervisningseffekt samt to yderligere kriterier blev i alt 17 skoler i 2012 udpeget med klart utilfredsstillende præstationer, og Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen gik i dialog med kommunerne, hvor kommunalbestyrelserne skulle fremlægge en redegørelse for, hvilke initiativer, de vil iværksætte. Denne fremgangsmåde fremkaldte voldsom kritik fra den pædagogiske verden, og der førte igen til store vanskeligheder for ministeren.
Som udgangspunkt fandt ministeren ellers, at det var positivt at anvende viden om undervisningseffekter. I dagbladet BT den 26. september 2012 argumenterede undervisningsminister Christine Antorini på følgende måde: ”Det er Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen under Undervisningsministeriet, der som led i kvalitetstilsynet siden 2006 har screenet skolerne og fundet de skoler, der har vedvarende dårlige resultater. Styrelsen beder efterfølgende kommunerne om at beskrive, hvad de gør for at rette op på resultaterne.” Christine Antorini understreger også, at hensigten er at hjælpe. – ”Vi skal gennemføre tilsynet, og vi kan konstatere, at der er skoler med vedvarende meget lave resultater. Det kan der være mange grunde til, og det er derfor, man går ind og kigger på dem.”
Kritikken ændrede imidlertid ministerens retorik. Danmarks Lærerforenings magasin, Folkeskolen, kunne i slutningen af 2012 fortælle, at Undervisningsminister Christine Antorini måtte sige undskyld til fire skoler, der på et forkert grundlag var havnet på ministeriets tilsynsliste over skoler med vedvarende dårlig kvalitet og blevet hængt ud på avisforsider. Efterfølgende lovede Antorini, at tilsynet med skolerne ville blive ændret, og at der ville blive truffet beslutning om en ny strategi for tilsyn gennem dialog.
En af konsekvenserne af dette skifte har så været, at den ellers frie adgang til Undervisningsministeriets beregninger af tal for undervisningseffekt er blevet blokeret på trods af, at ministeriet fortsat foretager beregningerne.
I efteråret 2014 rejste Eva Kjer Hansen sagen i Folketinget med henblik på at få udvirket, at Undervisningsministeriets materiale blev gjort tilgængeligt i en helhed. Eva Kjer Hansens spørgsmål og ministerens svar gengives her nedenfor:
"Spørgsmål 106:
”Ministeren bedes forholde sig til kontorchef i Styrelsen for IT og Læring, Jesper Lunds, udtalelse i radioprogrammet Detektor 20/11-14, og herunder redegøre for, om det er ministerens beslutning ikke at lave skoleranglister på baggrund af ministeriets egne tal for skolernes resultater korrigeret for den socioøkonomiske reference. Spørgsmålet (og de 2 følgende) stilles på baggrund af følgende udtalelse i radioprogrammet Detektor den 20/11-14 fra kontorchef Jesper Lund, Styrelsen for IT og Læring under Undervisningsministeriet: "Rent politisk er der taget en beslutning om, at ministeriet ikke ønsker at lave ranglister på baggrund af resultater."”
Svar:
Regeringen ønsker åbenhed om skolernes resultater som en del af den evalueringskultur, der skal fremme folkeskolens resultater. Derfor er sådanne data, herunder de socioøkonomiske referencer på grundskoleområdet, offentligt tilgængelige i ministeriets databank. Men vi ønsker ikke en rangordning af skoler på den baggrund. Det fremgår også af regeringsgrundlaget i forhold til de nationale test. Viden og data skal anvendes til at identificere egne udfordringer og udvikle kvaliteten i undervisningen, men ikke til at hænge skoler ud.
Med venlig hilsen
Christine Antorini"
"Spørgsmål 107:
”Ministeren bedes redegøre for begrundelsen for ikke at rangliste skoler på baggrund af ministeriets tal for skolernes resultater korrigeret for den socioøkonomiske reference.”
Svar:
Jeg henviser til mig svar på BUU spørgsmål 106 (Alm. del).
Med venlig hilsen
Christine Antorini"
"Spørgsmål 108:
”Vil ministeren tage initiativ til at fremlægge tallene for skolernes resultater korrigeret for den socioøkonomiske reference i én tabel?”
Svar:
Jeg vil, som det også fremgår af mit svar på spørgsmål 106 (Alm. del), ikke udarbejde ranglister over skolerne. De socioøkonomiske referencer for karakterer på grundskoleområdet såvel som på gymnasieområdet ligger imidlertid offentligt tilgængeligt på www.uvm.dk, hvor de enkelte skolers resultater kan slås op via en alfabetisk liste.
Med venlig hilsen
Christine Antorini"
På baggrund af denne debat i Folketinget fremlægges nu i denne publikation en samlet oversigt over Undervisningsministeriets talmateriale. Denne oversigt er tilvejebragt ved hjælp at et programmel udviklet i CEPOS, som muliggør automatiske opslag på Undervisningsministeriets hjemmeside for hver enkelt af landets grundskoler. I og med, at der nu foreligger udviklet sådant programmel, vil det blive sikret, at der også for hvert år i fremtiden vil blive foretaget udtræk og fremlagt en samlet oversigt over det talmateriale, som Undervisningsministeriet har udarbejdet og anbringer på ministeriets hjemmeside i delvist blokeret form.
4. Spredningen blandt skoler og blandt kommunale skolevæsener
Hver enkelt dansk grundskoles undervisningseffekt ved folkeskolens afgangsprøver i 2014 findes angivet i den tabel, som er placeret på Cepos’ hjemmeside om undervisningseffekten: www.undervisningseffekt.dk. Skolen med højest undervisningseffekt er den frie grundskole, Hay Skolen i Københavns Kommune. På denne skole opnåede afgangseleverne karakterer, som ligger 1,5 karakterpoint over de resultater, som skulle forventes givet elevernes sociale baggrund. Hay Skolen præsterede også i 2012 og 2013 meget høje positive undervisningseffekter.
Skolen med svagest undervisningseffekt i 2014 er Ruds Vedby Skole, som er en folkeskole i Sorø Kommune. Her opnåede afgangseleverne 1,0 karakterpoint mindre end forventet ud fra elevernes sociale baggrund. Denne skole opnåede også i 2012 og 2013 resultater tydeligt under de resultater, som skulle forventes givet elevernes sociale baggrund.
Forskellen på i alt 2,5 karakterpoint mellem bedste og svageste skoles præstationer må betragtes som meget betydelig, og i det hele taget findes en betydelig spredning blandt skolernes præstationer.
Fordelingen af skolernes opnåede undervisningseffekter er beskrevet i figur 1 for årene fra 2010. I princippet skal det beregnede gennemsnit af undervisningseffekter for alle skoler kunne opgøres til nul, da logikken i beregningen jo netop er, at hver enkelt skole sættes i forhold til det gennemsnitlige. Det ses i figur 1, at der i praksis fremkommer en minimal afvigelse fra nul i kraft af sammenvejningsteknikken i forening med grunddata, som i sig selv ikke rummer tilstrækkeligt mange decimaler til at sikre, at der fremkommer et gennemsnit fuldkomment på nul.
Figur 1. Spredning og gennemsnit i undervisningseffekt efter type grundskole
