ISBN: 978-87-92581-61-7
Indhold
Skatteøkonomisk oversigt.
Produktivitetsudfordring i dansk økonomi
Råderummet til reformer.
Skattepolitikken i 2016: Det udeblevne reformår.
Det Store Brag i 2017?.
Øget international skattekonkurrence?.
Skatteøkonomisk oversigt
Verden nærmer sig tiåret for toppen af den sidste højkonjunktur, der blev afløst af den såkaldt ”store recession”. Ikke alene var tilbageslaget kraftigt. Vejen tilbage til normale konjunkturer har også været lang og usædvanlig langsom i store dele af den vestlige verden. Samtidig har krisen mange steder blotlagt fundamentale balanceproblemer navnlig vedrørende de offentlige finanser. De offentlige underskud er konjunkturfølsomme, og derfor vokser gælden særligt i tilbagegangstider. De steder, hvor gældsproblemerne ikke er blevet akutte, lurer de tit alligevel ude i fremtiden på grund af den demografiske udvikling. Flere ældre og færre i den erhvervsaktive alder mindsker skatteindtægterne og øger udgiftspresset. Pengepolitisk har krisen sendt de toneangivende centralbanker i USA og Euro-land ud i hidtil usete eksperimenter, som endnu ikke er afsluttet. Deres balancer er vokset voldsomt som følge af store opkøbsprogrammer af værdipapirer.
En dyb krise kan være en katalysator for økonomiske reformer, som ellers ville være fejet ind under det politiske gulvtæppe. En gennemgang af strukturreformerne inden krisen viste, at de fleste strukturreformer i OECD-landene fandt sted i kriseperioder ; dog ikke arbejdsmarkedsreformer, som af gode grunde kan være lettere at gennemføre i perioder med god beskæftigelse. Men kriser kan også give næring til politisk ustabilitet og stemningsomslag med potentielt betydelige omkostninger. To overraskende begivenheder i 2016 var henholdsvis flertallet for udmeldelse af EU ved folkeafstemningen i Storbritannien og nomineringen samt valget af en amerikansk præsident med et erklæret protektionistisk program. I Grækenland har krisen ført til både et – om end nølende gennemført – reformprogram samt valget af en regering fra det yderligtgående Syriza-parti.
Der er udsigt til en yderligere normalisering af konjunkturerne og fortsat behersket økonomisk vækst i 2017. Verdensøkonomien vokser således i øjeblikket realt godt 3 pct. om året. Euro-landene vokser med omtrent det halve, altså godt 1½ pct. USA ser heller ikke ud til at have haft større vækst i 2016, men tegner til at vende tilbage til en højere vækstrate på godt 2 pct. i 2017. Kina og Indien vokser stadig med godt 6-7 pct. Risikofrit er det internationale billede dog ikke, og det kan selvsagt komme til smitte af på dansk økonomi. En risikofaktor er, hvor meget Brexit vil dæmpe den britiske vækst. Foreløbig er briterne ikke udmeldt og derfor stadig en del af det indre marked. Den formelle udmeldelse kommer først i løbet af foråret, og derefter er der efter reglerne to år til at eksekvere den. Derfor er det forventningerne til de langsigtede konsekvenser, som bliver afgørende på kort sigt. Forventninger om en svagere britisk økonomi kan dæmpe aktiviteten allerede nu gennem lavere investerings- og forbrugsaktivitet. Omvendt har de negative forventninger også svækket pundet, og på helt kort sigt har det givet en konkurrenceevnegevinst. Der er også betydelig usikkerhed knyttet til den økonomiske politik under en kommende præsident Trump. Protektionisme og en fortsat forringelse af de udfordrede amerikanske statsfinanser kan smitte negativt af. Og så er Euro-krisen ikke ovre endnu. Gældskrisen i Sydeuropa kan blusse op, og der kan være flere overraskende valgresultater i vente, som kan skabe politiske ustabilitet. Ved siden af usikkerheden i enkeltlande, synes selve EU-samarbejdet mindre sikkert i sadlen end i mange år.
Figur 1. Udvikling i BNP 2007-2015
Udsigterne for dansk økonomi er også som udgangspunkt på det jævne. Det vil sige en vækst på omkring 1½-2 pct. Ganske vist er BNP på papiret vokset voldsomt i 2016, men det skyldes, at Danmarks Statistik i 2016 har revideret nationalregnskabet. Revisionen rækker helt tilbage til 1966. Det er BNP-niveauet, som er blevet løftet. I 2015 lå BNP således godt 2 pct. højere end i den tidligere opgørelse. Niveauløftet har dog været størst i de senere år, så den målte vækst har også været højere end tidligere opgjort. Lavvæksten har dermed været mindre udtalt, men tempoet er fortsat hverken imponerende eller højt målt med historiske alen. Det afspejler bl.a. demografien med færre i de erhvervsaktive aldre.
Beskæftigelsesmæssigt er situationen i Danmark, at vi nærmer os det såkaldt strukturelle ledighedsniveau. Det er en indikator for, at konjunkturerne er ved at være i omegnen af normalområdet. Ledigheden er nu på vej mod de 110.000 fuldtidspersoner (bruttoledige). Højdepunktet under krisen var omkring 160.000 i årene 2010-12. Den samlede beskæftigelse er steget med godt 100.000 siden bunden i 2013.
Produktivitetsudfordring i dansk økonomi
I Danmark er de økonomiske udfordringer umiddelbart mindre end i mange andre lande. Selv om de danske offentlige finanser er blandt de mest konjunkturfølsomme, og vi har været i karambolage med underskudsgrænserne i EU under krisen, er de offentlige finanser nu teknisk ”overholdbare” som følge af bl.a. strammere regler for tilbagetrækning. ”Uholdbare finanser” vil sige, at med uændrede velfærdsstatsordninger, skatteregler osv. vil den offentlige gæld på et tidspunkt eksplodere, medmindre der tages politiske initiativer. Det er situationen i mange vestlige lande. Situationen hos os er derimod, at staten på et tidspunkt ville få en eksploderende formue ved uændret politik. Det vil næppe blive tilfældet i virkeligheden, men ”overholdbarheden” er en indikator for, at der ikke venter reformkrav af hensyn til de offentlige finanser, før der atter er slået hul på dem af politiske flertal, eller de økonomiske betingelser af andre grunde ændrer sig mærkbart. Den nyerhvervede holdbarhedsstatus kommer oven på en periode med tilbagevendende konsolideringer siden 1980erne.
Med holdbare offentlige finanser og normalkonjunkturer i sigte retter fokus i den økonomiske politik sig derfor i stadig stigende grad mod den egentlige akilleshæl i dansk økonomi, nemlig den svage produktivitetsvækst. Selv om nationalregnskabsrevisionen har rettet noget op på billedet de senere år, står vi fortsat tilbage med et mærkbart problem, ikke mindst i servicesektoren. Thorning-regeringen nedsatte en produktivitetskommission og gennemførte en række reformer, herunder skattereformen i 2012 og vækstplanen i 2014 med bl.a. lavere selskabsskat. Den smalle Venstre-regering fremlagde i efteråret en Helhedsplan, som ligeledes primært sigtede på at gøre noget ved produktiviteten, og ved regeringsudvidelsen til trekløverregeringen i efteråret blev vækstmålsætningen skærpet.
Figur 2. Vækst i arbejdsproduktivitet
Danmark er langt fra det eneste land med en produktivitetsudfordring. I USA er der ligefrem opstået en fagøkonomisk diskussion om, hvorvidt man er havnet i ”secular stagnation”, det vil sige langsigtet stagnation.
Lav produktivitetsvækst er, modsat akutte tilbageslag eller balanceproblemer, ikke særlig mærkbare på kort sigt. Til gengæld er det en ”stille dræber” med meget store konsekvenser for velstanden på langt sigt. Ved en produktivitetsvækst på 3 pct. fordobles velstanden på 23 år, mens det tager 70 år ved en vækst på 1 pct. Det er rentesregningens logik.
Råderummet til reformer
Den smalle Venstreregering præsenterede i august en såkaldt 2025-fremskrivning af dansk økonomi. Den rækker i virkeligheden meget længere frem, men giver et overblik over, hvad der er råderum til at finansiere af nye initiativer frem mod 2025 i de offentlige finanser. Regnestykket viste umiddelbart 39½ mia. kr., eller 56¾ mia.kr. inklusive en række nye initiativer (skatteforhøjelser, højere pensionsalder og stramninger af overførselsindkomsterne). Samtidig foreslog regeringen også at udmønte råderummet. Knap tre fjerdedele af råderummet blev afsat til udgifter og ”uforudsete hændelser”.
Regeringens Helhedsplan mundede dog ikke ud i politiske aftaler, men i en regeringsomdannelse. Den nye regering har endnu ikke fremlagt reviderede reformforslag, men et omfangsrigt regeringsgrundlag. Målet for reformerne er dog blevet skærpet fra 65 mia. kr. til 80 mia. kr. i højere BNP i 2025.
I løbet af 2017 kommer en ny 2025-fremskrivning af råderummet.
Skattepolitikken i 2016: Det udeblevne reformår
Det var spået, at 2016 skulle have været det store reformår – ikke mindst på skatteområdet. Der skulle have været gennemført en personskattereform og en boligskatteomlægning, Erhvervsskatteudvalget skulle have fremlagt sine forslag på baggrund af et styrket mandat, og der var samtidig en række hængepartier, som skulle klares inden årets udgang: En afløser for PSO-afgiften og en aftale om ejendomsvurderingerne. De to hængepartier blev dog klaret.
Det lykkedes at opnå en bred aftale (inkluderende alle partier bortset fra Enhedslisten og Alternativet) om afskaffelse af PSO-afgiften på el. Den har hidtil finansieret tilskud på energiområdet, bl.a. til vindmøller, men var efter EU-Kommissionens opfattelse i strid med EU-traktaten. Med aftalen finansieres udgifterne for fremtiden over finansloven. I alt skulle der findes 4,2 mia. kr.. Som delvis erstatning for PSO nedsættes den grønne check, og bundskatten hæves. Omlægningen kunne dog ikke alene begrundes med EU-kravet, men også samfundsøkonomisk. En afgifts- og tilskudsanalyse fra ministerierne viste – som en tidligere analyse – at PSO-afgiften er en mere forvridende skat end indkomstbeskatningen. PSO-afgiften afskaffes dog kun gradvist frem mod 2022.
Der er kommet to yderligere analyser i den forsinkede serie fra ministerierne, mens de resterende må formodes at komme i løbet af det nye år, inden de bebudede politiske forhandlinger om en ny energiaftale. Aftalerne blev bestilt ved sidste forlig. Hvis de foreløbige analyser tages alvorligt, kan det lægge op til en betydelig ændring af afgifter og tilskud på energiområdet. Det fremgår bl.a., at Norge og Sverige støtter vedvarende energi mere omkostningseffektivt.
Det lykkedes med samme brede forligskreds endvidere at indgå en politisk rammeaftale om et nyt ejendomsvurderingssystem. Den indebærer, at regeringen kan gå videre med det system, ICE, som er tiltænkt at erstatte det nuværende, bedagede og kritiserede, vurderingssystem. Der vil dog fortsat være en væsentlig fejlmargen i det nye system, og derfor lægges der op til at give et nedslag på 20 pct. i beskatningsgrundlaget i forhold til vurderingerne. Ifølge de foreløbige beregninger vil navnlig grundværdierne i de store byer – og frem for alt ejerlejlighederne – stige. Den smalle Venstreregering foreslog oprindelig en større reform af den samlede ejendomsbeskatning, men den faldt umiddelbart bort ved regeringsskiftet, og der ventes et nyt udspil fra trekløverregeringen. Rammeaftalen omfatter et bredt flertal af samtlige partier bortset fra Enhedslisten og Alternativet, og den kan i princippet leve uafhængigt af den resterende ejendomsbeskatningsreform. Med i rammeaftalen er, at suspensionen af vurderingerne fortsætter frem til 2018-19, hvor ICE ventes klar.
Det blev dog aftalt i finansloven for 2017 at fastfryse grundskylden nominelt endnu et år, ligesom i finansloven for 2016. Det andet skattepolitiske element i finanslovsaftalen for 2017 er en lempelse af registreringsafgiften. Også det er i forlængelse af finanslovsaftalen for 2016, hvor den høje sats blev sænket fra 180 pct. til 150 pct. Denne gang blev nedsættelsen udmøntet ved en forhøjelse af skalaknækket fra 84.600 kr. til 106.600 kr.
Sidst, men ikke mindst – navnlig ikke i beløb – indeholdt finanslovsaftalen en merbevilling på 1,2 mia.kr. i 2017 og i alt 6,7 mia.kr. frem til 2020 til SKAT i forsøget på at reorganisere den kriseramte organisation. Det er en opfølgning på en kriseplan, skatteministeren fremlagde tidligere på året.
Det Store Brag i 2017?
De resterende oprindeligt planlagte initiativer i2016 er udskudt og vil komme i en ny aftapning, som afspejler regeringsomdannelsen. Den medfører også en række helt nye initiativer.
Det er værd først at hæfte sig ved en række centrale talstørrelser. Den første er regeringens vækstmålsætning, altså hvor meget nye reformer skal hæve BNP med i 2025 ud over det forventede basisforløb. Det drejer sig om ekstra 80 mia.kr. og 55-60.000 ekstra fuldtidsbeskæftigede i arbejdsudbud. Målt i procent drejer det sig om små 4 pct. højere BNP. Umiddelbart har den nydannede regering skærpet målet, som var 65 mia.kr. for den smalle Venstreregering. Vækstmålet er en måde at udtrykke sine reformbestræbelser på og underkaste sig en forpligtelse. Men der er en risiko for, at reformerne i for høj grad bliver designet til at se godt ud statistisk snarere end at give maksimal samfundsøkonomisk gevinst.
Det andet tal er det såkaldte finanspolitiske råderum. Det vil sige, hvad der er af luft i de offentlige finanser til at gennemføre nye initiativer for – primært enten skattelettelser eller realvækst i det offentlige forbrug. Råderummet i den smalle Venstreregerings 2025-plan var 39½ mia. kr. Samtidig foreslog den nye initiativer – herunder en nedsættelse af skatteværdien af rentefradraget – så det samlede råderum var 56¾ mia. kr. Det hører med til historien, at råderummet godt nok er årligt, men kun gradvist vokser til fuld størrelse i 2025. En af udfordringerne er således, at mens råderummet er historisk stort, så er det uden de nye initiativer af beskeden størrelse i de første år frem mod 2025. Forklaringen er, at budgetloven lægger loft over størrelsen af det såkaldt strukturelle underskud på de offentlige finanser (som ikke må overskride ½ pct. af BNP). Både budgetloven og EU's budgetregler indeholder flere krav, men de er langt mindre snærende i den aktuelle økonomiske situation. Så i praksis handler det om det strukturelle underskud.
Det tredje centrale tal er væksten i det offentlige forbrug, som er blevet en krumtap for den politiske debat – altså hvor meget skal forbrugsudgifterne vokse realt. Den smalle Venstreregering foreslog 0,5 pct. årlig realvækst. I det nye regeringsgrundlag er det sat ned til 0,3 pct.
Ved siden af disse målsætninger vil trekløveret videreføre skattestoppet og har tilføjet en betingelse om, at det strukturelle skattetryk – altså skattetrykket renset for konjunkturudsving – skal falde.
Som sagt er der bebudet en ny 2025-fremskrivning, men der vil antagelig fortsat være i omegnen af 40 mia. kr. før nye initiativer.
Hvilke initiativer skal man så forvente sig? Det giver både regeringsgrundlaget og den tidligere Helhedsplan et fingerpeg om.
På skatteområdet lagde Helhedsplanen op til den nedsættelse af topskatten, som kom til at fylde meget i den politiske debat. Desuden blev foreslået et nyt jobfradrag for lavindkomster knyttet til en pensionspræmieordning, som skal kompensere for det meget beskedne incitament til pensionsopsparing på grund af indkomstaftrapning af sociale ydelser til pensionister. Der var dog ikke nogen nettojobeffekt ved jobfradraget, som derimod var tiltænkt en fordelingspolitisk funktion. I regeringsgrundlaget er målsætningerne om at lette både topskat og skatten for lavindkomster fastholdt, om end i noget runde vendinger.
Helhedsplanen indeholdt som nævnt også et forslag om at sænke skatteværdien af rentefradraget fra 25 til 20 pct. for renteudgifter ud over bagatelgrænsen på 50.000 kr., men også om at indføre en flad skat på positiv kapitalindkomst på 37 pct. For aktieindkomst var forslaget derimod at bevare den høje sats på 42 pct., men sænke den lave sats fra 27 pct. til 25 pct. samt indføre et nyt skalatrin fra 50.000-150.000 kr. på 35 pct. Begrundelsen for at bevare den høje sats er hovedaktionærproblemet: Tilskyndelsen til at hovedaktionærer trækker deres indkomst ud som udbytte i stedet for løn. I Danmark er det løst ved, at den sammensatte aktie- og selskabsskat i grove træk svarer til marginalskatten på arbejdsindkomst. Det overflødiggør en vanskelig adskillelse af løn og udbytte som i andre lande, men binder til gengæld aktieindkomstbeskatningen til et højt niveau. I den forbindelse er det værd at erindre, at opsparing er mere følsom over for beskatning end arbejdsudbud, og at kapitalbeskatningen er nominel. Når man regner det om til realbeskatning – altså tager hensyn til inflation – bliver satserne ganske høje .
Regeringsgrundlaget siger ikke noget om beskatningen af kapitalafkast generelt. Til gengæld gentages Helhedsplanens målsætning om helt at fjerne bo- og gavebeskatningen ved generationsskifte i familieejede virksomheder.
Regeringsgrundlaget annoncerer også lettelser af erhvervsbeskatningen generelt. I Helhedsplanen bestod erhvervsskattelettelserne af et par mindre, selektive ordninger – Investorfradrag for indskud i små virksomheder og tre års skattefrihed for iværksættere. Det væsentligste element var imidlertid forslaget om at indføre et fradrag for egenkapitalforrentning i selskabskatten, ACE (Allowance for Corporate Equity). Egenkapitalfradraget realiserede en pæn del af vækstmålsætningen i Helhedsplanen. Samtidig var det planen kun at indføre det for nye investeringer. Dermed var mindreprovenuet beskedent i begyndelsen, fordi det først kommer i takt med investeringerne. Indfører man derimod et fradrag for eksisterende egenkapital, kræver det meget mere finansiering i begyndelsen, hvor råderummet som nævnt er beskedent. Desuden giver fradrag for allerede foretagne investeringer ingen vækst. Derfor passede ACE-forslaget som fod i hose til Helhedsplanens mål og råderum.
Et ACE-fradrag kan i teorien fjerne flere forvridende effekter ved selskabsskatten. ACE-fradraget medfører kort sagt, at afkast på egenkapital beskattes på samme måde som fremmedkapital, hvor renterne kan fradrages. Normalafkastet friholdes således fra beskatning. Det fjerner tilskyndelsen til, at selskaber finansierer sig tyndt og med en uhensigtsmæssig kapitalstruktur. For ikke mindst den finansielle sektor kan lav soliditet desuden medføre store afledte omkostninger i form af enten bankredninger eller omfattende regulering for at forebygge bankredninger . Samtidig vil friholdelse af normalafkastet fra beskatning i yderste konsekvens medføre, at alle investeringer, der ville være privatøkonomisk rentable før skat, også blive det efter skat.
ACE’en fjerner dog ikke den forvridning – der adfærdsmæssigt er den største – som består i legal og illegal indkomsttransformation. Den afhænger af selskabsskattesatsen, og den er der ikke lagt op til at ændre. Tværtimod gør ACE skattebasen smallere og kræver alt andet lige en højere sats for samme provenu.
Der er to afgørende hurdler ved ACE’en fra Helhedsplanen: Kan den udformes tilpas enkel, og kan det overhovedet lade sig gøre at adskille nye og gamle investeringer på en tilfredsstillende måde? Begge spørgsmål blev overladt til det forsinkede Erhvervsbeskatningsudvalg, som må formodes at tygge videre på dem. Noget let opgave bliver det næppe.
Endelig fremlagde Venstreregeringen i efteråret et forslag til ny boligbeskatning. For det første foreslog den at ophæve den nominelle fastfrysning af ejendomsværdiskatten, når skattestoppet udløber i 2020. Til gengæld skal satsen sættes ned til 0,6 pct. (og 1,0 pct. i progressiv sats), svarende til den forventede effektive sats inklusive skattestop i 2020. Modsat tilfældet ved skattestoppet kan skattebetalingen i kroner og øre stige efter 2020, selv om satsen indledningsvist bliver sat ned, idet stigende vurderinger får lov at slå igennem. For det andet fjerner forslaget det nuværende loft over, hvor meget grundskylden kan stige om året (5-7 pct.). Det vil sammen med nye grundvurderinger føre til et markant løft i beskatningen i navnlig de store byer med deres lavt vurderede ejerlejligheds- og andre grunde og med bindende lofter. Til gengæld skal grundskyldssatsen sættes ned kommune for kommune via lovindgreb, så grundskylden i kroner og øre gennemsnitligt ikke stiger i begyndelsesåret 2021. Efter fem år får kommunerne kontrollen over satsen tilbage. Endelig blev der foreslået indført en garanti, så eksisterende ejere ved overgangen til det nye system i 2021 ikke kan komme til at betale mere i samlet grundskyld og ejendomsværdiskat, end de ellers ville. De får simpelt hen et nedslag. Det bortfalder dog for nye ejere, og da grundskylden kapitaliseres i ejendomspriserne, vil prisen på især ejerlejligheder falde, selv om eksisterende ejere friholdes for selve skattestigningen.
Den nye regering har ikke løftet sløret for, hvor meget af det oprindelige forslag, den vil beholde. Regeringsgrundlaget nøjes konkret kun med at foreslå fastfrysning af grundskylden frem til 2020.
Den nye regering har endnu ikke forpligtet sig til at omsætte de mange skattetemaer til skattelov i år, men der er lagt op til, at den nye 2025-fremskrivning, erhvervsbeskatningsudvalget og energiforhandlingerne skal løbe af stablen i 2017. Og så vil ånden være endnu mere ude af flasken, end den allerede er efter Helhedsplanen. Det taler for, at 2017 kan blive Det Store Brag.
Øget international skattekonkurrence?
Som det fremgår af figur 3, har det i årtier i praksis været dansk politik at følge med udenlandske nedsættelser af selskabsskatten. Især for et lille land er det vanskeligt at have meget højere sats end andre lande.
Figur 3. Selskabsskattesatsen i Danmark og omverdenen
