Ekspertgruppens modeller til en ny CO2-afgift er fyldt med modstridende mål og prioriterer statskassen over samfundsøkonomien

Ekspertudvalget om grøn skattereform har udsendt sin første delrapport.

Den skal sammen med anden delrapport (om landbrug og vejtransport) til efteråret danne grundlag for politiske forhandlinger. Rapporten indeholder mange interessante analyser og cementerer vigtig viden. Men desværre har den en række svagheder, som gør den mindre velegnet som politisk beslutningsgrundlag. Det er ellers vigtigt, hvis ambitionen er at lægge grunden for fremtidens beskatning af energi og drivhusgasser.

En del af problemet udspringer af, at både klimaloven og udvalgets kommissorium er fyldt med indbyrdes modstridende mål og bindinger. Det giver, som rapporten noterer, en række ”politiske dilemmaer”. Udvalget giver imidlertid kun politikerne meget begrænsede valgmuligheder og foretager selv en sortering af, hvilke mål man vil leve op til henholdsvis vælge fra.

Politikerne får præsenteret blot tre modeller. De adskiller sig primært fra hinanden ved, hvor stort hensyn der tages til den energiintensive industri.

Statskassen prioriteres over samfundsøkonomi og velstand

En af betingelserne i klimaloven er, at den grønne omstilling ikke skal forringe økonomien: ”Erhvervslivet skal udvikles, ikke afvikles.”

Udvalget fastslår på linje med tidligere analyser, herunder mine, at det isoleret set ikke kan lade sig gøre. Man kan derimod godt nedsætte andre forvridende skatter som elafgift og selskabsskat i en grad, så de negative samfundsøkonomiske virkninger af højere CO2-afgift bliver modvirket, men det er ikke nok at anvende provenuet fra CO2-afgiften. Det kræver, at råderummet tages i brug.

Men her støder udvalget ind i en binding om ”sunde offentlige finanser” og ”provenuneutralitet”. Udvalget ender derfor med ikke at honorere målet om at modvirke de negative samfundsøkonomiske effekter. Hensynet til statskassen får lov at dominere hensynet til samfundsøkonomi og velstand.

I den ene model (af i alt tre) bliver der dog plads til at sænke selskabsskatten og elafgiften lidt. I en anden model (nummer tre) bruger man lidt af råderummet til ekstra tilskud til cementindustrien, som endda foreslås finansieret med en indkomstskatteforhøjelse. Statskassen prioriteres over samfundsøkonomien.

Nationalt 70-procentsmål giver ikke mening

Udvalget foreslår som sagt tre modeller. Ingen af dem er omkostningseffektive – altså når 70 procent-målet billigst muligt. Forklaringen er, at dette mål på den ene side er formuleret som et rent nationalt mål uden hensyn til lækage til udlandet, og at kommissoriet på den anden side alligevel beder udvalget tage hensyn til blandt andet lækage, selv om det er meningsløst givet et nationalt mål.

Man burde have begyndt med at adressere selve målet. Hvis politikerne gerne vil tage hensyn til lækage, bør man først se på, om 70-procentsmålet som rent nationalt mål grundlæggende giver mening. Det gør det ikke. I stedet burde det omformuleres, så det eksempelvis sigter efter at reducere dansk produktions globale klimaaftryk. Så bliver lækage et centralt hensyn.

Dernæst burde man have fremlagt en afgiftsmodel, som omkostningseffektivt lever op til klimalovens 70-procentsmål.Altså et omkostningseffektivt benchmark, som man kunne sammenholde kompromismodeller med.

I stedet begynder udvalget med en model (nummer et), som allerede er påklistret ikke-omkostningseffektive elementer, hvilket kun bliver værre i de næste to modeller.

Den samlede regning bliver større

Da 70-procentsmålet blev besluttet, skulle der ifølge Energistyrelsens fremskrivning i 2030 reduceres med 19,9 millioner tons CO2e for at nå målet. I mellemtiden er der indgået en række aftaler om især industri og energi, transport og landbrug, som antages at spise af mankoen. Ifølge udvalget mangler der nu 3,5 millioner tons i reduktion for at nå i mål på de områder, som ligger inden for denne delrapport. Der er en yderligere manko for landbrug og vejtransport.

Udvalget har altså valgt at lægge de politiske aftaler til grund og siger så: Vi behøver kun at finde resten.

Det er problematisk af to grunde. For det første bygger aftalerne på optimistiske forudsætninger, især om at Carbon Capture and Storage (CCS) kommer ned i pris. For det andet er de politisk aftalte redskaber ikke omkostningseffektive.

Hvis udvalget skal pege på, hvordan CO2-afgiften kan erstatte ikke-omkostningseffektiv detailregulering og subsidiering, så må man nødvendigvis også forholde sig til, hvordan de indgåede aftaler kan realiseres omkostningseffektivt. Faktisk bør man også gå et skridt længere tilbage og se på al eksisterende regulering og subsidiering.

Det er meget muligt, at der ikke viser sig flertal for at ændre i de indgåede aftaler. Men det bør være et politisk valg. Som minimum bør der beregnes en pris på at bevare de ikke-omkostningseffektive elementer.

Den beskedne restmanko er samtidig en del af forklaringen på, at udvalgets afgift (på 750 kroner i ikke-kvotesektoren og 1.125 kroner i kvotesektoren) er lavere end det niveau på godt 1.500 kroner per ton som både jeg og Klimarådet har peget på som nødvendigt for at nå 70 procentsmålet omkostningseffektivt (resten skyldes blandt andet, at de 1.500 kroner er inklusive energiafgifter).

Det lyder måske godt med en lavere afgift, men forklaringen er, at ikke-omkostningseffektive redskaber er nødt til at løfte resten af opgaven. Det gør den samlede regning større, ikke mindre.

Udvalget udvælger snæver gruppe af lækage-relevante virksomheder

Udvalget har som sagt kastet sig specielt over kommissoriets krav om at undgå lækage. Men det vælger så at fortolke det som at give specielt fordelagtige vilkår for en håndfuld af de mest CO2-intensive virksomheder (med cementproduktion i spidsen). Det gør man ved at give store tilskud til CCS – ud fra en (sikkert korrekt) forventning om, at disse virksomheder vil have særlig gavn af tilskuddet. For virksomheder med mindre udledning er CCS for dyr at kaste sig ud i.

Udvalget begrunder den særlige begunstigelse med, at det er fra disse virksomheder, at lækage især må antages at blive et problem.

Det er imidlertid et tvivlsomt argument. Lækage er et relativt, ikke et absolut problem. Det relevante er lækage-raten, ikke hvor mange ton lækage der kommer fra en bestemt virksomhed.

Forklaringen på det kraftige fokus på netop disse virksomheder er formentlig at de store udledere også har stor politisk gennemslagskraft. Det kan give god politisk, men ikke økonomisk mening at tilgodese dem i særlig grad. Udvalget ser ud til at have ladet sig styre af et ønske om at rydde forventet politisk modstand af vejen. Den opgave kunne de imidlertid med fordel have overladt til politikerne, hvis rolle det er, og som måske er bedre til den slags selv.

Spekulation mod EU’s kvotesystem

Hvis en ensartet pris på CO2e er omkostningseffektivt, så bør der ikke være forskel på prisen for kvote- og ikke-kvoteomfattede virksomheder i EU’s kvotesystem. Det kræver, at betalingen for CO2-kvoter kan fradrages i afgiften. Det er en regel, der under visse omstændigheder kan findes undtagelser fra. Udvalget vælger imidlertid en ret besynderlig position.

Det begynder med en observation af, at fra en snæver national synsvinkel kan der være en fordel ved ikke at give kvotevirksomheder nedslag i afgiften for kvoten, men simpelthen lægge kvoteprisen oveni afgiften.

Det giver ganske vist en ekstra forvridning, fordi reduktionsomkostningerne i kvotesektoren dermed bliver større end udenfor. Men meromkostningen modsvares af, at mindre kvotesektorudledning frigør kvoter, som kan sælges til udlandet. Samfundsøkonomisk bliver prisen for at reducere i ikke-kvote og kvote-sektoren dermed den samme, når kvotebetalingen kommer oveni.

Argumentet fungerer dog kun, hvis man helt ignorerer den meget høje lækage via kvotesystemet, og fordi staten i så fald vælger at spekulere mod systemet. På samme måde som told kan være en unilateral fordelagtig strategi for et enkelt land, men frihandel maksimerer den globale gevinst, vil denne form for spekulation ikke være en fordel for EU under ét. Det er ikke en måde, vi vil ønske, at andre lande opfører sig på.

Men det er et enten-eller. At spekulere eller lade være. Udvalget ender imidlertid med at sætte sig mellem de to stole og foreslå, at kvotevirksomhederne kan fratrække halvdelen af kvoteprisen.

At netop halvdelen skulle være det rigtige tal, begrundes ikke.

Det er i øvrigt værd at bemærke, at udvalget foreslår, at den nye afgiftssats skal svare til kvoteprisen. Det giver god mening, hvis man gerne vil have ens pris i og uden for kvotesektoren. Men hvis man ikke giver fuldt fradrag, så er der ingen logik i at hæfte afgiften til kvoteprisen, fordi prisen alligevel vil være forskellig i de to sektorer.

Går mod Klimarådets forslag

Der er selvsagt også gode elementer i rapporten, som fortjener at blive nævnt.

Det foreslås, at virksomheder, der binder CO2e, skal betale negativ afgift – altså få et tilskud svarende til afgiftssatsen. Det giver god mening – og svarer til, hvad jeg selv har foreslået. Binding bidrager lige så meget som besparelser i udledninger. Binding bliver især et vigtigt spørgsmål i næste delrapport om landbruget.

Udvalget anbefaler ikke et bundfradrag i afgiften for store udledere. Det har blandt andet Klimarådet ellers foreslået. Et sådant fradrag svækker imidlertid de omkostningseffektive egenskaber, fordi den effektive CO2-pris bliver mindre, hvis fradraget er afgørende for, at virksomheder ikke udflytter. Er det ikke tilfældet, er fradraget blot en overførsel af provenu, som kunne være anvendt til at sænke forvridende skatter.

Der er også betydelige udfordringer ved at finde en model, som er både administrativt håndterbar og ikke risikerer at skabe utilsigtede incitamenter. Derfor ros til udvalget for at lægge afstand til ideen om et bundfradrag.

En dødsdom for store dele af landbrugsproduktionen

En række udledninger er i dag hverken omfattet af kvotesystemet eller CO2-afgiften. Det gælder eksempelvis færger og fiskefartøjer. Dem foreslår udvalget at inddrage, så vidt det er muligt inden for EU-retten. Afgiftsfritagelsen bidrager til den eksisterende meget uens pris på at udlede CO2, og derfor er det en god idé at afskaffe den.

Den helt store undtagelse tager udvalget dog først fat på i sin næste rapport. Det er landbrugets udledninger af andre drivhusgasser end CO2. Man bør desuden også se på subsidierne til kollektiv trafik, som er med til at underløbe prissætningen af CO2.

Har industriens udledninger givet udvalget anledning til bekymring for erhvervsøkonomiske konsekvenser, så venter den helt store hovedpine, når det gælder landbruget. Realiteten er at det politiske flertal med 70-procentsmålsætningen har dødsdømt en betydelig del af landbrugsproduktionen eller påtvunget resten af økonomien unødigt store klimaomkostninger. Det eneste håb er, at de teknologispring, der håbes på i den seneste klimaaftale om landbruget, også materialiserer sig.

Politikerne bør bede om tilstrækkeligt beslutningsgrundlag

Når partierne skal i gang med at forhandle om en grøn skattereform, er der altså en række grundlæggende spørgsmål, de bør få belyst.

• For det første må de spørge, hvordan selve 70-procentsmålet ændres, så det tager hensyn til lækage.
• For det andet hvordan et benchmark ser ud, som opfylder klimalovens 70-procentsmålsætning omkostningseffektivt.
• For det tredje må partierne spørge, hvordan en grøn skattereform kan udformes, så den lever op til målet om ikke at forringe den samlede økonomi? Og hvad der skal til af strukturforbedrende skattelettelser, og hvad vil det betyde for råderum og fordeling?
• For det fjerde må de spørge, hvordan afgiften kan udformes, så den tager hensyn til lækage og ensartet rammer det globale klimaaftryk, og hvordan mankoen ser ud, hvis CCS-teknologien og -prisen ikke udvikler sig som forudsat. Og hvordan ser afgiften ud, hvis der er fuldt fradrag for CO2-kvoteprisen og ikke spekuleres mod kvotesystemet?
• For det femte bør politikerne stille spørgsmål til, hvordan afgiften ser ud, hvis der er fuldt fradrag for CO2-kvoteprisen og ikke spekuleres mod kvotesystemet. Og til sidst bør partierne spørge: Hvordan sikres det, at en mere ambitiøs klimapolitik i Danmark ikke én til én modsvares af tilsvarende merudledninger i EU, når EU implementer sin klimalov?