Resumé

VLAK-regeringen har opgivet at gennemføre lettelser i topskatten. Til gengæld vil regeringen fremlægge ”historisk store forslag til skattelettelser”. Denne analyse gennemgår tidligere skattereformers nettoskattelettelser (skattelettelse fratrukket eventuelle skatteforhøjelser). Den største skattereform i nyere tid målt på skattelettelser er Anders Foghs første skattereform fra 2003, hvor mellemskattegrænsen blev hævet og beskæftigelsesfradraget indført. 2003-skattelettelserne svarede til 0,7 pct. af BNP i umiddelbar provenuvirkning, hvilket i dag svarer til 10 mia. kr., når der regnes efter tilbageløb og adfærd. Det samlede råderum for de offentlige finanser er på 35½ mia. kr. frem til 2025. Dvs., at for kun godt ¼ af råderummet kan VLAKs skattelettelse blive ”historisk stor” målt i nettoskattelettelse. Anvendes 10 mia. kr. på at øge det nuværende beskæftigelsesfradrag, løftes beskæftigelsen med blot 4.600 personer. Dermed risikerer VLAK-regeringens skattereform at blive historisk lille målt på effekten på velstand og beskæftigelse, idet den mindste beskæftigelseseffekt af de øvrige reformer er på 7.600 personer (2007-reformen). Den største skattereform målt i effekt på velstand og beskæftigelse er Foghs 2009-skattereform, der øgede beskæftigelsen med 18.300 personer. VLAK’s reform risikerer at blive historisk lille målt på beskæftigelseseffekten, fordi tidligere skattereformer alle har sænket de progressive skatter (mellem- og topskat), hvor beskæftigelseseffekten er størst. Det anbefales (nu hvor topskatten er taget af bordet), at råderummet i høj grad anvendes på at fjerne loftet over beskæftigelsesfradraget samt at sænke registreringsafgiften. Det giver relativt meget arbejdsudbud for pengene. Det anbefales endvidere, at VLAK medfinansierer lavere skat via f.eks. 10 pct. lavere dagpenge, lavere SU og lavere dimittendsats for nyuddannede. Dermed kan beskæftigelseseffekten af skattereformen øges. Det anbefales, at man anvender en større del af råderummet end 10 mia. kr. på lavere skat. Hvis man anvender hele råderummet på 35,5 mia. kr. på lavere skat, så kan der indføres 1) en flad skat på 40 pct., 2) en selskabsskat på 12 pct. (mod 22 pct. i dag), 3) en afvikling af registreringsafgiften og 4) en reduktion i aktiebeskatningen fra 42 til 34 pct. Det vil øge beskæftigelsen svarende til ca. 25.000 personer. Det vil være danmarkshistoriens største skattereform målt i omfang af skattelettelse og effekt på beskæftigelse

VLAK-regeringen har opgivet at gennemføre lettelser i topskatten. Til gengæld vil regeringen fremlægge ”historisk store forslag til skattelettelser”^[1]. Men hvad vil det sige i praksis, at lettelserne bliver historisk store? I dette notat ser vi på, hvor store skattelettelser, der er givet i tidligere skattereformer.

Den største skattereform i nyere tid, målt på skattelettelser, er Anders Foghs 2003-skattereform, hvor mellemskattegrænsen blev hævet og beskæftigelsesfradraget indført. 2003-skattelettelserne svarede til 0,7 pct. af BNP (målt i umiddelbar provenuvirkning), jf. figur 1.

Figur 1. Størrelse af skattelettelser i tidligere skattereformer

Boks 1 giver en kort oversigt over de 4 skattereformer.

Boks 1. Væsentligste elementer i 4 skattereformer

Beskæftigelseseffekt af tidligere skattereformer

Målt på beskæftigelseseffekten er Forårspakke 2.0 og Thornings 2012-reform de største. De løftede beskæftigelsen med hhv. 18.000 og 16.000 personer, jf. figur 2. 2007-reformen er den mindste af de nævnte reformer med en beskæftigelseseffekt på 7.600 personer, mens 2003-reformen løftede beskæftigelsen med ca. 10.000 personer.

Figur 2. Beskæftigelseseffekt af tidligere skattereformer

VLAK’s skattelettelse risikerer at blive ”historisk lille” målt på beskæftigelseseffekt

For at blive historisk stor skal VLAK-regeringens skattelettelse som nævnt være på mindst 0,7 pct. af BNP i umiddelbar provenuvirkning. Det svarer omtrent til 10 mia. kr. (9,7 mia.kr.), når der regnes efter tilbageløb og adfærd[1]. Det samlede råderum på de offentlige finanser er på 35½ mia. kr. frem til 2025. Dvs., at for kun godt ¼ af råderummet kan VLAK’s skattelettelse blive ”historisk stor”.

En skattelettelse for 10 mia. kr., hvor topskat er taget af bordet, kan konstrueres på flere forskellige måder. Herunder er oplistet en række forskellige muligheder.

Den mest effektive reform for 10 mia. kr.: 13.000 personer i beskæftigelse
Den mest effektive skattelettelse (målt på beskæftigelseseffekt) vil være en kombination af en nedsættelse af registreringsafgiften til knap 50 pct. (fra 105/150 pct.) samt en afskaffelse af loftet over beskæftigelsesfradraget. Det vil løfte beskæftigelsen med ca. 13.000 personer.

Øget beskæftigelsesfradrag for 10 mia. kr.: 4.600 personer i beskæftigelse
Anvendes de 10 mia. kr. på at øge det nuværende beskæftigelsesfradrag med 7,2 pct. point, løftes beskæftigelsen med 4.600 personer. Alternativt kan bundskatten nedsættes med 1,2 pct. point, hvilket vil øge beskæftigelsen med 3.600 personer. Nedsættes afgifter for 10 mia. kr., vil beskæftigelseseffekten være på 2.400 personer.

Når VLAK’s reform risikerer at blive historisk lille målt på beskæftigelseseffekten, så skyldes det i høj grad, at alle de tidligere skattereformer har sænket de progressive skatter (mellem- og topskat), hvor beskæftigelseseffekten af skattelettelser er størst. I både 2003 og 2007 blev mellemskattegrænsen forhøjet, i 2009 blev mellemskatten afskaffet, og i 2012 forhøjede Thorning topskattegrænsen (og samtidig blev overførslerne sænket, hvilket også gav et væsentligt bidrag til beskæftigelseseffekten).

Beskæftigelseseffekt kan også øges gennem lavere indkomstoverførsler
I ovenstående beregninger er det lagt til grund, at skattelettelserne finansieres ud af råderummet (dvs. fuldt finansieret af de tidligere reformer, der har skabt råderummet). VLAK kan også vælge at finansiere skattelettelserne med lavere indkomstoverførsler, f.eks. 10 pct. lavere dagpenge, lavere SU og lavere dimittendsats for nyuddannede. Det vil bidrage til at øge beskæftigelseseffekten af den samlede reform. V-regeringens SU-udspil fra 2016 (bl.a. reduktion af SU med 20 pct.) blev eksempelvis vurderet til at øge beskæftigelsen med 8.000 personer.

Det anbefales, at man anvender en større del af råderummet end 10 mia. kr. på lavere skat. Hvis man anvender hele råderummet på 35,5 mia. kr. på lavere skat, så kan der indføres 1) en flad skat på 40 pct., 2) en selskabsskat på 12 pct. (mod 22 pct. i dag), 3) en afvikling af registreringsafgiften og 4) en reduktion i aktiebeskatningen fra 42 til 34 pct. Det vil øge beskæftigelsen svarende til ca. 25.000 personer. Det vil være danmarkshistoriens største skattereform målt i omfang af skattelettelse og effekt på beskæftigelse.

Generelle skattelettelser har større beskæftigelseseffekt end offentligt forbrug

Selvom generelle skattelettelser har en lavere beskæftigelseseffekt end fx topskattelettelser, så har generelle skattelettelser (som lavere bundskattesats, øget beskæftigelsesfradrag og lavere afgifter) større effekt på beskæftigelsen, end hvis råderummet anvendes på offentligt forbrug. Finansministeriet indregner typisk ikke nogen beskæftigelseseffekt af øget offentligt forbrug, fordi effekten teoretisk set både kan være positiv og negativ, og fordi der empirisk er meget få undersøgelser af effekter af flere penge til offentlige forbrug.

Vismændene har i deres seneste rapport gennemført en undersøgelse af de dynamiske effekter af flere penge til børnepasning. Børnepasning er et af de områder, der oftest nævnes i debatten som et offentligt udgiftsområde, der har positive dynamiske effekter. Og det er et af de områder, hvor man må forvente størst og sikrest effekt. Vismændene finder en meget lille effekt af færre børn pr. voksen i pasningsordninger. Hvis der tilføres 2½ mia. kr. til øgede normeringer, så øges arbejdsudbuddet med 250 personer ifølge vismændene. Vismændene betegner dette som en ”minimal” selvfinansieringsgrad. Sammenligner man med de dynamiske effekter af lavere skat, så er effekten særdeles beskeden. Anvendes 2½ mia. kr. på lavere topskat, så øges arbejdsudbuddet med 2.850 personer ifølge Finansministeriet. Det er 11 gange så meget som effekten af flere penge til daginstitutioner. Tager man en af de mindst effektive skattelettelser – lavere bundskat – så er den 3½ gange så effektiv som flere penge til daginstitutioner. For 2½ mia.kr lavere bundskat øges beskæftigelsen med 900 personer, jf. figur 3. Vismændenes analyse viser, at alle skattelettelser (med undtagelse af lavere grundskyld, aftrappet beskæftigelsesfradrag og øget personfradrag) vil have større beskæftigelseseffekt end øgede udgifter til børnepasning.

Figur 3. Beskæftigelseseffekt ved at anvende 2½ mia. kr. på forskellige politiske tiltag

Boks 2. Beregning af størrelsen på skattelettelser historisk set

Lavere skat på arbejdsindkomst – 2003

Ifølge Skatteministeriet medførte reformen skattelettelser for 9,6 mia. kr. i 2003-niveau svarende til 0,7 pct. af BNP.

Lavere skat på arbejde – 2007

Skattelettelser for 9½ mia. kr. En del af finansieringen bestod af indeksering af energiafgifter for 4 mia. kr. Dvs. i alt en nettoskattelettelse på 5½ mia. kr. i 2008-niveau eller 0,3 pct. af BNP.

Forårspakke 2.0

Den samlede reformpakke var fuldt finansieret målt i umiddelbart provenutab: ”Forårspakke 2.0 er fuldt finansieret opgjort ved de varige provenueffekter uden indregning af ændret adfærd.” Kilde: Retsinformation

Skattereform 2012

I tabel 1 i ”Aftale om skattereform 2012” fremgår det, at der lempes skatter for 14,2 mia. kr. målt i umiddelbar provenuvirkning, mens der indgår skatteforhøjelser for 6,3 mia. kr., dvs. en nettolempelse på 8 mia. kr. i 2013-niveau eller 0,4 pct. af BNP.