Omkostningseffektiv udmøntning af de politiske klimamål

Udgivet d.

15. oktober 2020 - 09:03

Analyse

Klima

Vækst

Pressemeddelse

Denne analyse er en af fire analyser, som CEPOS har offentliggjort om målet om at reducere drivhusgasudledningen med 70 pct. i 2030 og en grøn skattereform.

En generel afgift på drivhusgasser vil være en omkostningseffektiv vej til at nå 70 pct.målet, men den vil i praksis ikke indbringe noget provenu. Det skyldes, at det vil være nødvendigt at tilbageføre landbrugets afgiftsbetaling. I modsat fald vil erhvervet blive ramt af omfattende konkurser, idet afgiftsbelastningen stort set svarer til det nuværende overskud.

Større tilskyndelse til elbiler vil øge prisen på grøn omstilling. Person- og varebiler bør ikke omfattes af højere CO2-afgift.

En grøn skattereform, der neutraliserer det økonomiske tab ved selve den grønne omstilling, kan indebære en harmonisering af eksisterende afgifter på energi og en nedsættelse af de mest forvridende skatter. Det vil sige f.eks. lavere selskabsskat, registreringsafgift, topskat og kapitalskatter. Analysen fremlægger to konkrete pakker. De kræver finansiering på 24-34 mia.kr., som kun i begrænset omfang kan komme fra højere CO2-afgift.

Hvis 70 pct.-målet i stedet for via en afgift skal opnås med subsidier og direkte regulering, vil den samfundsøkonomiske omkostning blive markant større, måske dobbelt så dyr.

Analyserne viser følgende:

Det mest omkostningseffektive redskab til at nå 70 pct.-målet er en generel afgift på alle udledninger. Afgiften skal øges med 1.155 kr./ton CO2e til gennemsnitligt 1.535-1.754 kr. Det vil indebære en samfundsøkonomisk omkostning på 22,5 mia. kr. i 2030.
Afgiften bør ikke omfatte udledninger fra personbiler, som allerede overbeskattes markant (3.755 kr./ton). Til gengæld bør landbrugets afgiftsfri udledninger omfattes. Hvis landbruget friholdes og personbiler omfattes, vil den samfundsøkonomiske omkostning stige betydeligt.
Afgiften vil indbringe 10,0 mia.kr. Det er mindre end provenuet fra landbrugsproduktionen (13 mia.kr.). Hvis landbrugets afgiftsbetaling tilbageføres, vil der således ikke være et overskud til en grøn skattereform.
En grøn skattereform skal forbedre samfundsøkonomien med mindst 22,5 mia.kr. i 2030 for at modvirke den negative effekt af højere afgift på drivhusgasser. En ensretning af eksisterende afgifter m.m. kan bidrage med godt 11 mia.kr. To alternative skattenedsætttelser kan bidrage med yderligere godt 11 mia.kr. De indebærer et mindreprovenu på 24-34 mia.kr., som kan finansieres med råderum eller besparelser.
Det er overvurderet i den politiske diskussion, hvad et bundfradrag i CO2-afgiften kan afhjælpe. Det forbedrer ikke konkurrenceevnen, men kan kompensere ejerne for umiddelbare tab. På lang sigt bæres omkostningerne ved grøn omstilling dog af lønmodtagerne og ejerne af immobil kapital, dvs. landbrugsjord.
En omkostningseffektiv afgift afhænger af målet. For det nationale 70 pct.-mål skal afgiften være ens på alle udledninger. Hvis målet ændres til at reducere Danmarks globale klimaaftryk, skal afgiften differentieres efter lækage, og der kan anvendes annullering af CO2-kvoter.
Det anbefales, at dansk klimapolitik bliver mere orienteret mod EU, som er i gang med at skærpe sine målsætninger. Hvis Danmark alligevel vælger at gå enegang, bør vi anvende den mest omkostningseffektive metode, og der bør gennemføres strukturreformer – en grøn skattereform – som modvirker de negative økonomiske effekter af klimapolitikken.

Resumé

Den mest omkostningseffektive måde at opnå et bestemt klimamål på er gennem en ensartet pris svarende til målet. For det rent nationale 70 pct.-mål er det en afgift på alle danske udledninger, uanset kilde (undtagen person- og varebiler der i udgangspunktet er overbeskattet). Ved et globalt klimamål skal afgiftssatsen korrigeres for eventuelle forskelle i lækage ved beskatning af forskellige udledningsformer. Det er ikke omkostningseffektivt at lempe beskatningen for konkurrenceudsatte erhverv.

Kompensationsordninger i form af bundfradrag i afgiften kan afhjælpe umiddelbare tab for ejerne i både landbruget og andre erhverv, men det har ingen effekt på konkurrenceevnen. I de tilfælde, hvor virksomheder ellers ville udflytte produktion, kan kompensation dog bidrage positivt til konkurrenceevnen, men vil samtidig gøre klimapolitikken mindre omkostningseffektiv. Det er overvurderet, hvad bundfradrag kan bidrage med – udover at smøre den politiske proces.

På længere sigt bæres afgifter mv. på drivhusgasser af lønmodtagerne og immobile faktorer så som landbrugsjord.

1. En generel afgift på drivhusgas er det mest omkostningseffektive redskab.

Det er uhyre veletableret i økonomisk videnskab, at en ensartet pris på drivhusgasser er den mest omkostningseffektive måde at nå et givent reduktionsmål på (se f.eks. (Mankiw 2008; Tirole 2017; Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet 2018; Wall Street Journal 2019). Ideelt set burde der være en global pris på drivhusgasser svarende til den globale skade- virkning ved opvarmning. Men også ved mere begrænsede mål som f.eks. en national målsætning er en ensartet pris på alle udledninger omfattet af målet den mest omkostningseffektive metode.

En generel afgift giver et prissignal, som sikrer, at de drivhusgasreduktioner, som borgere og virksomheder kan fjerne billigst, vil blive reduceret først (se boks 1). Derimod vil udledninger, som er forbundet med større værdi end afgiftssatsen, fortsat finde sted. Prisen på udledning (som følge af afgiften på at udlede) fungerer som en sorteringsmekanisme, der identificerer de billigste reduktioner. En afgift vil afspejle sig ikke alene i prisen på f.eks. fossil energi, men også i prisen på alle produkter fremstillet med fossil energi. Det gør det populært sagt muligt at ”tænke klima ind i alt”, fordi priserne på varer og tjenester automatisk indeholder (skygge)omkostningen ved de drivhusgasser, der direkte og indirekte er medgået til produktionen. Priserne løser et informationsproblem for myndighederne og for forbrugerne, som ellers typisk vil have svært ved at få viden om den faktiske klimabelastning ved deres forbrugsvalg.

Afgiften virker på denne måde på tværs af anvendelser, sektorer og teknologier. Den virker ens, uanset om reduktionen kommer fra energibesparende initiativer, anvendelse af vedvarende energi eller lavere produktion, som udleder drivhusgasser.Energibesparelser kan opnås på to måder. Enten ved at producere en given mængde ved et lavere energiforbrug (i notatet kaldet ”energibesparende initiativer” eller ved at producere mindre og dermed forbruge mindre energi i alt, selv om energiindholdet per enhed er konstant.

En generel afgift virker som et indirekte generelt subsidium til såvel energibesparende initiativer, vedvarende energi som forskning og udvikling i grøn omstilling. I det omfang, der er positive eksterne effekter af forskning og udvikling – f.eks. i form af teknologiske fremskridt, en virksomhed ikke selv kan høste gevinsterne af alene – kan der være et argument for subsidier. Det afgrænser sig dog ikke til grøn teknologi, men forskning og udvikling i det hele taget. Det er derfor ikke en grund til særlige subsidier til grøn teknologi. Derimod kan der være et argument for at subsidiere grøn teknologi specifikt, hvis andre lande – som er uvillige til at reducere deres udledninger – via lavere priser på alternative teknologier kan ”tvinges” til at sænke deres udledninger, fordi det er økonomisk fordelagtigt. Det bør dog tages i betragtning, at en omfattende reduktion af de internationale udledninger vil kræve mange teknologiske fremskridt og ikke kan klares med enkeltstående fremskridt. Et lille land har samtidig kun mulighed for at påvirke den globale forskningsindsats helt marginalt. Det skyldes afgiftsbesparelsen for udlederen ved at anvende alternativer, som udleder færre drivhusgasser.

Det indirekte subsidium via en afgift er mere omkostningseffektivt end et direkte subsidium til vedvarende energi og energibesparende initiativer. Et direkte subsidium vil umiddelbart afhjælpe det konkurrenceevneproblem, der er forbundet med en afgift. Imidlertid vil gevinsten ikke stå mål med den samfundsøkonomiske omkostning. Virksomhederne øger deres marginale omsæt- ning, indtil den svarer til den virksomhedsøkonomiske marginalomkostning. Subsidiet kommer oveni, sådan at de samfundsøkonomiske omkostninger ved f.eks. den marginale industrieksport kommer til at overstige den marginale eksportindtægt. Et subsidium til at reducere drivhusgasudledning vil virke på samme måde som et lønsubsidium, der heller ikke er en samfundsøkonomisk farbar vej til en bedre konkurrenceevne. I boks 2 er illustreret, hvorfor en generel pris på CO2 minimerer den samfundsøkonomiske omkostning, og hvorfor der er en samfundsøkonomisk nettoomkostning ved at give direkte subsidier til vedvarende energi og energibesparelser, uanset om det medfører en bedre konkurrenceevne.

Det er dog vigtigt at understrege, at det er vanskeligt at tale om konkurrenceevnen generelt, fordi erhvervene har forskellig energiintensitet og vil blive påvirket forskelligt af en mere ambitiøs klimapolitik. Ved en afgift vil en del af den omkostningseffektive effekt komme fra en forskydning fra mere til mindre energiintensive erhverv. I sidste ende vil omkostningen ved en afgift primært blive båret af lønmodtagerne i kraft af lavere produktivitet og lønninger – og også her kan der komme forskydninger mellem forskellige typer af arbejdskraft. Ved subsidier vil omkostningerne derimod blive båret gennem højere skatter (og eventuelt også højere energipriser) – men fortsat primært af lønmodtagerne. Erhvervenes ejere vil kun bære omkostningerne i den udstrækning, deres kapitalapparat er mindre mobilt, hvilket overvejende vil sige landbrugets produktionsjord, men også andre erhvervs kapitaludstyr på kortere sigt. Se boks 3 for en nærmere gennemgang.

Et subsidium er yderst vanskeligt at afgrænse og udforme markedskonformt. Tilskudsordninger kræver typisk centraliseret detailinformation om, hvor meget redskaberne konkret fortrænger, og selv under denne urealistiske forudsætning sikrer ordningen ikke omkostningseffektivitet.Medmindre subsidieordningen designes, så den fuldt ud svarer til en afgift med bundfradrag, hvor uudnyttet fradragsværdi udbetales. Ordningen er da identisk med en afgift, og bundfradraget er en ubetinget overførsel.

Erfaringerne med den såkaldte energispareordning, som bl.a. Rigsrevisionen (2017) har kritiseret for dårlig administration og uberettiget støtte, illustrerer disse problemstillinger.

Et subsidium kombineret med en generel afgift er ikke omkostningseffektivt, fordi det bryder med 4

princippet om, at alle marginale reduktionsomkostninger er ens.Der kan dog være tilfælde, hvor subsidiet har en særlig begrundelse, som gør det samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt. F.eks. kan såkaldt udenrigshandelskorrektion for el tale for en subsidium til VE-el kombineret med en generel afgift på el. F.eks. ville et tilskud på 200 kr. til en reduktion, som i forvejen er belagt med en afgift på 500 kr., medføre reduktioner til en marginal omkostning på 700 kr., hvor ikke-subsidierede reduktioner kun koster 500 kr. Subsidiet kommer således til at føre til et unødvendigt marginalt samfundsøkonomisk tab af samme størrelse. Kombinationen er dog en billigere løsning end et rent subsidium, men omkostningseffektivitet forudsætter, at CO2-prisen står alene.

2. Indretningen af en generel afgift afhænger af målet.

En generel pris på drivhusgasser skal udformes svarende til den målsætning, der skal opfyldes – aktuelt til 70 pct.-målsætningen. Uanset hvad målsætningen måtte være, vil det sikre, at den opnås omkostningseffektivt. Samfundsøkonomisk efficiens kræver desuden, at målsætningen er afmålt efter emissionernes skadevirkning. Ideelt set burde alle udledninger globalt beskattes svarende til den globale skadevirkning af drivhusgasser af alle lande. Den globale skadevirkning i 2030 kan på basis af integrerede klimamodeller anslås til 427 kr./ton CO2e (Nordhaus 2017), mens Pindyck (2016) på grundlag af ekspertvurderinger skønner den til 860-1.070 kr./ton.Skadevirkning i 2030 opgjort i 2020-prisniveau. Skadevirkningen vokser i takt med drivhusgasudledningen. Derfor er skadevirkningen af et udledt ton (udiskonteret) større i 2030 end i 2020.

Prisen skal imidlertid udformes, så den svarer til det mest bindende mål. Det kan medføre, at niveauet kan blive højere end den globale skadevirkning. F.eks. vil 70 pct.-målet kræve en markant højere afgift end det højeste skøn for skadevirkningerne på godt 1.000 kr./ton. (jf. (Brøns- Petersen 2020)). En ensartet afgift svarende til målet sikrer altså kun omkostningseffektivitet, men ikke nødvendigvis efficiens. En inefficient afgift vil medføre et samfundsøkonomisk tab, som imidlertid vil blive endnu større, hvis afgiften heller ikke indrettes omkostningseffektivt.

Danmark er underkastet et EU-krav om at reducere sin ikke-kvotesektorudledning med 39 pct. i 2030 (i forhold til 2005). Det mest hensigtsmæssige instrument er en ensartet afgift på ikke- kvoteudledninger, så dette mål kan indfris. Udledningerne i kvotesektoren er omfattet af EU’s kvotesystem og bør ikke også omfattes af afgifter (dobbeltregulering). Det er dog tilladt at udnytte fleksible instrumenter, herunder kvoter, for at opnå en del af ikke-kvotemålet. Da de fleste ikke-kvoteudledninger har en højere reduktionsomkostning end kvoteprisen, er det hensigtsmæssigt at udnytte adgangen til kvoteannullering fuldt ud.

Diskrepansen mellem reduktionsomkostningerne inden for og uden for kvotesystemet betyder i øvrigt, at det vil være en samfundsøkonomisk gevinst ved at udjævne forskellen yderligere ved en reform af EU’s klimapolitik. Det bør således åbnes mulighed for altid at kunne anvende kvoteannullering til at opfylde non-ETS-mål.

70 pct.-målsætningen er en ren national målsætning, som ligger ud over de nuværende EU-krav. Hvis målet skal tages for pålydende, indebærer det, at alle indenlandske udledninger – dvs. fra både non-ETS- og ETS-kilder – er omfattet. Derimod er hverken udledninger fra international flytrafik og skibstrafik eller fossile brændsler indvundet fra NordsøenDet er forbrugs- og ikke produktionslandet af fossile brændsler, som i det internationale aftalesystem tegner sig for udledningerne. Udledningerne fra de indvundne kulbrinter belaster således de lande, de forbruges i. Derimod er udledningerne forbundet med selve indvindingen – som forbruger energi og medfører udledninger fra flaring (afbrænding) af gas – en del af de danske udledninger. omfattet.

70 pct.-målet er dog samtidig selvvalgt og kan derfor – i modsætning til EU-kravene – frit defineres af de danske myndigheder selv. Det medfører bl.a., at vi ikke er bundet i metodevalget, men kan vælge de redskaber, som har størst effekt i forhold til omkostningerne. Rent konkret står det Danmark frit for at opkøbe og annullere CO2-kvoter i det europæiske ETS-system. Langt de fleste indenlandske reduktionerDet er alene udledninger fra jordbrug og dyrehold i landbruget, som ikke mindst er pålagt CO2-kvoter eller CO2-afgift. Landbrugets reduktionsomkostninger er derimod påvirket af reguleringsomkostninger, så det er ikke givet, at reduktionsomkostningerne i landbruget er lavere end kvoteprisen. er dyrere end kvoteprisen, og derfor er det et omkostningseffektivt redskabPå kort sigt er der lækage fra både kvotesystemet og begrænsning af rent danske udledninger. Hvis målet formuleres som det danske globale klimaaftryk, skal reduktionsomkostningerne korrigeres for lækage, når instrumentvalget foretages, jf. senere. , selv om reduktionerne kun i begrænset omfang vil være fra dansk område.

Et rent dansk 70 pct.-mål opnås mest omkostningseffektivt ved en ensartet afgift på alle danske udledninger uanset kilde og sektor (bortset fra de nævnte undtagelser). Afgiften skal i givet fald ikke differentieres efter f.eks. lækage, fordi lækage ikke påvirker målopfyldelsen. Der er ikke samfundsøkonomiske begrundelser for at lempe afgiften for f.eks. konkurrenceudsat industri eller landbrug, fordi alle drivhusgasreduktioner bidrager lige meget til målsætningen. En lempelig afgift for udvalgte erhverv vil nødvendiggøre, at der findes reduktioner andre steder med en højere reduktionsomkostning. I appendiks 1 er dette påvist formelt.

70 pct.-målet kan imidlertid formuleres, så det i stedet f.eks. sigter på at reducere det danske globale klimaaftryk. Det kan f.eks. gøres ved at tage udgangspunkt i den udenrigshandelskorrektion, som allerede foretages af de danske udledninger til statistiske formål. I så fald skal den ensartede afgift korrigeres for lækage og udformes, så den opnår samme globale reduktion som et rent nationalt mål. Se appendiks for en formel påvisning. Det giver endvidere mulighed for at anvende kvoteannullering til at realisere målsætningen til en markant lavere reduktionsomkostning. I klimaloven er der således åbnet mulighed for på sigt at overveje inddragelse af kvoteannullering til opfyldelse af målet. Det bør imidlertid ske allerede fra begyndelsen.

I praksis er det ikke muligt at beregne en lækage rate for hver eneste udledning. En lækagekorrigeret afgift må derfor basere sig på en afgiftsskala differentieret efter nogle hovedkategorier af anvendelser.

Skemaet nedenfor sammenfatter en række mulige mål for dansk klimapolitik og de tilhørende mest omkostningseffektive redskaber.

3. Bundfradrag løser ikke konkurrenceevneproblemet

Det har været foreslået at kompensere for den belastning af konkurrenceevnen, en afgift vil udsætte virksomhederne for, gennem et bundfradrag (se f.eks. Klimarådet 2020). Et bundfradrag kendes fra CO2-afgiften, NOx-afgiften og EU’s kvotesystem i form af gratiskvoter.

Et bundfradrag har imidlertid ingen positiv effekt på konkurrenceevnen – bortset fra de tilfælde hvor produktionen ville ellers blive flyttet til udlandet, og hvor bundfradraget så til gengæld mod- virker klimamålet. Kraka (2020) har foreslået, at bundfradraget skal være betinget af fortsat produktion i Danmark, således at det bindes til værditil- væksten. Det er imidlertid velkendt ikke mindst fra skattereglerne om transfer pricingokumentation, at dokumentationskravene er uhyre omfangsrige, hvis de skal kunne forebygge spekulation i reglerne. Værditilvæksten opgøres til statistikformål hos Danmarks Statistik og er ikke egnet til at basere et afgiftssystem på. Det vil f.eks. være muligt at erhverve værditilvækst i Danmark ved at omflytte aktiviteter inden for koncernen internationalt eller overtage lavemissionsproduktion fra andre virksomheder. Konkurrenceevnen er bestemt af virksomhedernes marginale produktionsomkostninger, og en CO2-afgift vil øge dem. Et bundfradrag påvirker ikke marginalomkostningerne og forbedrer således ikke konkurrenceevnen, afsætningen eller beskæftigelsen. Derimod er det en overførsel direkte til ejerne. Der kan være grunde til at kompensere ejerne – f.eks. et ønske om at undgå de konkurser, som f.eks. landbruget ville blive udsat for – men det påvirker kun deres indkomst, ikke deres valg af produktionsskala (bundfradraget ender med at blive en overførsel fra lønmodtagerne til ejerne af kapitalapparatet – og da en væsentlig del af ejerne er udenlandske: fra danske til udenlandske borgere).

I tilfælde, hvor virksomhederne reagerer på en afgift ved at relokalisere dele af deres produktion til andre lande, kan et bundfradrag dog fastholde produktion her i landet, hvis det er betinget af fortsat produktion her. Men i så fald vil bundfradraget svække incitamentet til at begrænse CO2– udledningen. Ved lokaliseringsvalget vil bundfradraget fungere som et subsidium, der modvirker omkostningseffektiviteten ved en ellers ensartet afgift.

Der er flere vanskeligheder ved at indrette et bundfradrag inden for EU-reglerne og uden utilsigtede incitamenter. Som nævnt er det i strid med statsstøttereglerne i EU at godtgøre mere end den betalte afgift. Det medfører, at virksomhederne mister tilskyndelse til at reducere udledningerne ud over bundfradragets størrelse, fordi den effektive afgift er nul (bundfradraget falder lige så meget som afgiftsbesparelsen). Det taler for, at bundfradraget kun kan blive af begrænset størrelse; det gælder navnlig ved en stor reduktionsambition som 70 pct.-målet.

Selv om det skulle blive muligt at ændre statsstøttereglerne, så bundfradraget ikke mistes, når nettoafgiften bliver negativ, risikerer bundfradraget at give utilsigtede effekter. Således vil der være en tilskyndelse til at lokalisere produktionen uden for landets grænser i lande med lavere afgift, hvilket vil udløse en høj negativ afgiftsbetaling i Danmark. Det er det stik modsatte af den effekt, der er meningen med bundfradraget: At forhindre relokalisering af produktion og beskæftigelse.

Generelt må det vurderes mere hensigtsmæssigt at reducere andre, forvridende skatter frem for at kompensere gennem bundfradrag.

Denne analyse er en del af projektet ” 3% vækst”, som undersøger, hvordan vi kan øge vækst og velstand i Danmark. Projektet får støtte af Kraks Fond.

Referencer

Brøns-Petersen, Otto. 2020. “Samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser af et nationalt 70 pct.-klimamål”. Cepos analysenotat.

Klimarådet. 2020. “Kendte veje og nye spor til 70 procents reduktion”. København. https://www.klimaraadet.dk/da/system/files_force/downloads/70_pct_analyse_ende- lig.pdf.

Kraka. 2020. “En klimareform der leverer de magiske 70 procent”. https://www.sgna- tion.dk/analyser/klimarapport#download.

Mankiw, N. Gregory. 2008. “Smart Taxes: An Open Invitation to Join the Pigou Club”. SSRN Electronic Journal. https://doi.org/10.2139/ssrn.1268325.

Nordhaus, William D. 2017. “Revisiting the Social Cost of Carbon”. Proceedings of the National Academy of Sciences 114 (7): 1518–23. https://doi.org/10.1073/pnas.1609244114.

Pindyck, Robert S. 2016. “The Social Cost of Carbon Revisited”. NBER Working Papers, november, 45.

Rigsrevisionen. 2017. “Beretning om energispareordningen”. København.
Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet. 2018. “Afgifts- og tilskudsana-

lysen på energiområdet. Delanalyse 4. Afgifts- og tilskudssystemets virkninger på indpasning af grøn energi”. 4. Skatteministeriet. http://www.skm.dk/media/1485757/af- gifts-og-tilskudsanalysens-delanalyse-4.pdf.

Tirole, Jean. 2017. Economics for the Common Good. Oversat af Steven Rendall. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Wall Street Journal. 2019. “Economists’ Statement on Carbon Dividends. Bipartisan agreement on how to combat climate change.”, 2019. https://www.wsj.com/articles/economists- statement-on-carbon-dividends-11547682910.

Denne analyse er en del af ”Projekt 3%.” Projektet har til formål at identificere reformer, der kan hæve den økonomiske vækst i Danmark til 3 pct. årligt de næste ti år. Projektet er støttet af Kraks Fond og af Novo Nordisk Fonden.