Historien om den moderne danske velfærdsstat er historien om intensive udgiftsstigninger og langvarige, smertefulde økonomiske genopretninger. I dag er de offentlige finanser omsider blevet holdbare. Men spørgsmålet er nu, om vi er på vej ind i en ny ekspansionsfase, som må efterfølges af endnu en genopretning. Er vi efter alle disse år ikke blevet klogere?
Spørgsmålet er blevet aktuelt efter Socialdemokratiets udspil til en fleksibel pensionsalder samt aftalen mellem VLAK-regeringen, DF og De Radikale om seniorpension.
Den moderne danske velfærdsstat kan siges at begynde med indførelsen af folkepensionen i 1956. Folkepensionen og resten af velfærdsstaten blev voldsomt udbygget i sidste halvdel af 1960’erne under først den socialdemokratiske regering med støtte fra SF og dernæst den borgerlige VKR-regering. På intet andet tidspunkt er skatterne og de offentlige udgifter vokset så kraftigt i fredstid herhjemme. Da krisen ramte i 1970’erne, gik der for alvor hul på de offentlige finanser. Den økonomiske politik i disse år var utilstrækkelig, og problemerne blev forværret med især indførelsen af efterlønsordningen. Oprindelig var den tænkt som en måde at skaffe flere job til de ledige på, men konsekvensen blev reelt en lavere effektiv tilbagetrækningsalder og et fald i arbejdsudbuddet.
De alvorlige balanceproblemer nødvendiggjorde en langvarig genopretnings- og reformpolitik. Den begyndte med den borgerlige firkløverregering i 1982-93, men er fortsat under samtlige regeringer siden, uanset partifarve.
Reformerne er en væsentlig del af forklaringen på, at de offentlige finanser i Danmark nu er teknisk set holdbare
_______
Velfærdsstaten begyndte altså med folkepensionen. Princippet bag systemet, er, at pensionen til de ældre betales af de erhvervsaktive. Det kaldes ”pay-as-you-go” (eller blot ”pay-go”) og står i modsætning til pensionsordninger med en opsparing bag. Når pensionen forbedres, og når levealderen vokser, stiger regningen til det offentlige; men så længe antallet af erhvervsaktive vokser mere end antallet af pensionister, kan noget af den umiddelbare belastning udskydes.
Ganske bemærkelsesværdigt har en del af reformpolitikken rettet sig netop mod at modificere de offentlige alderspensioner igen. Folkepensionen er langt fra afskaffet, men indførelsen af opsparingsbaserede arbejdsmarkedspensioner medfører, at folkepensionen fylder mindre og mindre i forhold til private pensioner. Hvor 67 pct. af folkepensionisternes indkomst bestod af offentlige overførsler i 1997, var andelen 20 år senere faldet til 55 pct. Efterlønsordningen er blevet begrænset, og med Velfærdsaftalen fra 2006 indføres levealderindeksering af pensionsalderen. Samtidig er der indført lidt bedre incitamenter for borgere i lavindkomstgruppen til at spare op til deres pension.
Reformerne er en væsentlig del af forklaringen på, at de offentlige finanser i Danmark nu er teknisk set holdbare. Begrebet ”teknisk set” om holdbare offentlige finanser skal forstås således, at den offentlige gæld ikke vil eksplodere i fremtiden, hvis skattesystemet og overførselsordninger videreføres uændret. Det har blandt andet den konsekvens, at det offentlige underskud ikke vil vokse dramatisk, selv om den demografiske udvikling nu medfører et stigende antal ældre i forhold til erhvervsaktive.
Faktisk er de offentlige finanser teknisk set ”overholdbare” i dag. Der opkræves på lang sigt flere skatter end nødvendigt for at finansiere de offentlige udgifter. Men det er desværre ingen naturlov eller given politisk logik, at de offentlige finanser skal være holdbare. Langt de fleste lande i den vestlige verden har fortsat uholdbare offentlige finanser. Det er den altovervejende hovedtendens.
Langt de fleste lande i den vestlige verden har fortsat uholdbare offentlige finanser. Det er den altovervejende hovedtendens
_______
Årsagen til, at uholdbarhed er det normale, og at der ikke blot i Danmark, men også de fleste steder er vokset omfattende ”pay-go”-ordninger frem, blev gennemskuet af økonomer som James Buchanan og Edgar Browning for længe siden. Den hænger sammen med, at gevinsten tilfalder eksisterende vælgere, mens regningen netto falder på fremtidige generationer, som ikke har stemmeret endnu. Når der indføres eller forbedres en ”pay-go”-ordning, får dagens pensionsgenerationer en ydelse, uden at de har behøvet at spare op. Den finansieres umiddelbart af de aktuelt erhvervsaktive, men de kompenseres af, at de til sin tid får deres pensioner finansieret af de fremtidige erhvervsaktive. Og sådan vil det forløbe, indtil holdbarhedsproblemerne er blevet så store, at der må slås bak. Som i et kædebrev ender nettoregningen hos de sidst ankomne.
Politikere, som kan love gevinster i dag på bekostning af fremtidige vælgere, har således gode kort på hånden. I et politisk system, hvor politikerne har adgang til at optage gæld eller på anden måde forpligte senere generationer, er uholdbarhed desværre forventeligt.
Derfor er der grund til at være på vagt over for politiske tilløb til at sætte holdbarheden over styr igen. Noget tyder desværre på, at vi netop nu er vidne til det. Det er blandt andet påfaldende, at politikerne har blikket rettet mod de skattekroner, der opkræves mere end nødvendigt. Der lyder paroler som ”velfærd frem for skattelettelser”, og i kommunerne bugner kassebeholdningerne frem for at sætte de kommunale skatter ned.
I et politisk system, hvor politikerne har adgang til at optage gæld eller på anden måde forpligte senere generationer, er uholdbarhed desværre forventeligt
_______
Socialdemokratiets udspil til ”fleksibel tilbagetrækning” og regeringens aftale med DF og RV om seniorpension er også alvorlige faresignaler. De vil ikke i sig selv sætte den finanspolitiske holdbarhed over styr, men de er ikke blottet for problemer.
Problemet består for det første i, at der hurtigt kan komme pres for at gøre ordningerne mere omfattende – navnlig fordi de nødvendigvis må skuffe mange, som har fået håb om at kunne gå tidligere på pension. Det anslås, at den socialdemokratiske model, der vil koste tre milliarder om året, vil kunne sende 2.850 fuldtidsbeskæftigede på pension tre år før tid. Det anslås også, at den seneste aftale om seniorpensionen ville kunne sende 800 på pension et år før. Læren fra efterlønnen er, at presset på den slags ordninger let bliver meget større end oprindeligt forventet.
Problemet er for det andet – og måske mere vigtigt – at det socialdemokratiske udspil markerer et brud med mange års genopretning og strukturreformer. Det er muligvis normaltilstanden i et politisk system som vores, at den politiske konkurrence medfører en uholdbar stor offentlig gældsætning; men det er alligevel gået hurtigt, set i lyset af at holdbarheden er af relativt nyere dato og af det langstrakte forløb med genopretning. Hertil kommer, at holdbarheden forudsætter, at pensionsalderen som aftalt kommer til at vokse med den forøgede levealder for fremtiden. Bliver der rokket ved den forudsætning, er finanserne slet ikke holdbare i dag. ■
