Arbejdspapir 18: Kommunal overudligning: Borgerne i de fattige kommuner får den bedste service – fuld version

Forord

Den kommunale udligningsordning måtte i sagens natur revideres sammen med den kommunale strukturreform i 2007, hvor kommunernes opgaveportefølje blev ændret. Der har gennem tiden hersket uenighed mellem kommunerne og mellem de politiske partier om udformningen af denne omfordelingsordning, og siden 2007 har en sådan uenighed været meget tydelig. En nylig rundspørge fra Kommunernes Landsforening afslører, at syv ud af ti kommuner nu mener, at de er kommet i klemme i udligningssystemet, og der foregår en intens debat i kommunale kredse om udligningen. Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg påregner i foråret 2012 at fremlægge en rapport med nye analyser af udligningen, hvad der må forventes yderligere at give anledning til debat. De basale principper, som ligger til grund for indretningen af den kommunale udligning, blev udviklet i årene efter kommunalreformen i 1970, og de afspejler denne tids syn på kommunesystemet, herunder, at kommuner i sagens natur i kraft af deres institutionelle form vil opnå den maksimale effektivitet i deres virksomhed, og at kommuner derfor ikke vil være påvirkelige af økonomiske incitamenter. Sådanne antagelser er siden blevet problematiseret, og i den nuværende situation kan der være grund til at overveje selve grundlaget for den kommunale udligning og til at genoverveje den forståelse af, hvor grænsen for kommunal udligning bør gå, som indtil nu er antaget som ufravigeligt udgangspunkt for al diskussion om udligning. Det er hensigten med den nærværende publikation at rejse denne diskussion. Analysen her kan i øvrigt ses i sammenhæng med analysen af den samlede regionale omfordeling, som findes i Cepos arbejdspapir nr. 16: Regional omfordeling i Danmark, fra oktober 2011. Her vises, hvorledes den omfattende kommunale udligning kun udgør en mindre del af den samlede regionale omfordeling via de offentlige budgetter.

Publikationens dataanalyser er udført af studentermedarbejder Frederik Birkvad.

Henrik Christoffersen
Forskningschef

Marts 2012

Indhold

Sammenfatning

De basale årsager til forskelle i kommunernes muligheder

Kommunernes skattestruktur og serviceniveauet

Den kommunale omfordelings styrke

Borgernes velstand og kommunens valg af serviceniveau

Det nye overudligningsproblem

Sammenfatning

Det har været en langsigtet tendens, at forskellene mellem kommunerne hvad angår deres økonomiske formåen i form af beskatningsgrundlaget per indbygger såvel som forskellene i kommunernes opgavetyngde i form af udgiftsbehov per indbygger er blevet stadig mindre. Det taler i sig selv for, at behovet for økonomisk omfordeling fra økonomisk stærkere til økonomisk svagere kommuner er blevet stadig mindre. Alligevel er styrken i den økonomiske omfordeling gennem udligningsordningen blevet øget. Analysen i denne publikation peger i retning af, at disse tendenser til nivellering har skabt nogle nok uforudsete forvridninger, som kalder på korrektioner af styringen og finansieringen af kommunerne. Man kan tale om, at disse forvridninger udgør en ny form for kommunal overudligning.

Historisk set har kommunerne været præget af et mønster, hvor de økonomisk svage kommuner måtte holde et særlig højt beskatningsniveau for alligevel kun at kunne tilbyde borgerne et relativt lavt serviceniveau, eller i yderste konsekvens måtte holde et særdeles lavt serviceniveau, hvis skatten skulle ligge på et moderat niveau. Nivelleringen af kommunernes indtægtsniveau og udgiftsbehov i kraft af konvergens og øget udligning har herefter løbende givet de økonomisk svageste kommuner en stadig stærkere økonomi. Med den gældende styring af kommunerne, hvor et skattestop er et centralt element, og med kommunernes trang til budgetmaksimering er hele øgningen af de økonomisk svageste kommuners økonomiske muligheder blevet omsat til øgede udgifter set i forhold til disse kommuners udgiftsbehov. Serviceniveauet er blevet sat op, men det som udgangspunkt særligt høje beskatningsniveau er ikke blevet sat ned. For 2011 har dette for første gang ført til den situation, at der er fremkommet en negativ sammenhæng mellem kommunernes beskatningsgrundlag og deres serviceniveau. Jo fattigere borgerne i en kommune er, jo flere penge giver deres kommune ud i forhold til udgiftsbehovene.

Der kan i princippet tænkes flere forklaringer på dette tilsyneladende uventede mønster. Der argumenteres imidlertid for, at sådan et mønster næppe kan være et udtryk for borgernes sande præferencer, for mønsteret udgør et fuldstændigt brud med de historiske erfaringer, og det er først fremkommet sammen med en særlig fastlåsning af kommunernes økonomi gennem en ny form for statslig styring. Herved er det sandsynligt, at den negative sammenhæng er fremkommet, fordi styringen af kommunerne og trangen til budgetmaksimering alt i alt udgør mekanismer, som med en stor nødvendighed leder alle nye økonomiske muligheder for en kommune over i en øgning af kommunens udgifter.

Det beregnes, at såfremt serviceniveauet og dermed udgiftsniveauet i landets økonomisk svagere kommuner bringes ned på det niveau, som findes i landets mest velstående kommune, så vil kommunesektorens samlede udgifter blive reduceret med 15 milliarder kroner på årsbasis. En sådan justering kan nærliggende give anledning til et nyt fordelingsslagsmål. En udgiftsreduktion på de 15 milliarder kroner kan realiseres såvel ved at kommunerne med det særligt høje serviceniveau og beskatningsniveau tvinges til at reducere deres skatteudskrivning som ved at kommunerne med det særligt lave serviceniveau og den lavere beskatning får reduceret deres udligningsbetalinger samtidig med, at modtagerne af den (således reducerede) kommunale udligning fastholdes under det gældende skattestop, hvorved disse kommuner må tilpasse deres overnormale serviceniveau. Den sidstnævnte løsning kan begrundes i, at der løbende har fundet en økonomisk konvergens mellem kommunerne sted, som har reduceret behovet for kommunal udligning, således at opskruningen af udligningen har repræsenteret en skævvridning.

1. De basale årsager til forskelle i kommunernes muligheder

Forskelle i kommunernes økonomiske muligheder for at levere service til borgerne kan såvel bero på forskelle i indtægtsgrundlag som på forskelle i kommunernes udgiftsbehov. Figurerne 1 og 2 illustrerer den langsigtede udviklingstendens i de mellemkommunale forskelle i indtægtsgrundlag i form af beskatningsgrundlaget og i udgiftsbehov målt ved Indenrigsministeriets standardiserede udgiftsbehovsmål. Det fremgår, at der såvel hvad angår niveau for indtægtsgrundlag som udgiftsbehov er foregået en konvergens mellem kommunerne. Sådan en konvergens ses at være meget tydelig for årene efter strukturreformen i 2007.

Figur 1. Variationen i kommunernes beskatningsgrundlag per indbygger målt ved standardafvigelsen i forhold til årets middelværdi. 1993 – 2011.

Den langsigtede strukturudvikling ses i øvrigt i et vist omfang at være påvirkelig af det økonomiske konjunkturforløb. Det ses tydeligst i forhold til udviklingen i spredningen af kommunernes niveauer for beskatningsgrundlag. Opgangskonjunkturen efter slutningen af 1990’erne slog først igennem i hovedstadsområdet, og da niveauet for beskatningsgrundlag her lå over landsgennemsnittet, blev konsekvensen i første omgang en øget spredning i beskatningsgrundlag. Efterfølgende kom de øvrige dele af landet med på opgangskonjunkturen, og spredningen i beskatningsgrundlag svandt så ind.

Med den tiltagende konvergens kan det antages, at det basale behov for økonomisk udligning mellem kommunerne reduceres. Analysen peger også på, at der kan forekomme kortperiodiske udsving.

Figur 2. Variationen i kommunernes udgiftsbehov per indbygger målt ved standardafvigelsen i forhold til årets middelværdi. 1993 – 2011.

2. Kommunernes skattestruktur og serviceniveauet

Siden 2001 har der fungeret et skattestop. For kommunerne er skattestoppet formuleret som gældende for sektoren som helhed. I princippet kan kommuner så inden for skattestoppets rammer gennemføre ændringer af det lokale beskatningsniveau, dog således at en kommune alene har mulighed for at øge niveauet for indkomstbeskatning, såfremt andre kommuner reducerer deres udskrivningsniveau. I praksis er det meget begrænset, hvad der er foretaget af beslutninger om kommunale reduktioner af udskrivningsprocenter, og dermed er det også meget begrænset, hvor store forskydninger i de enkelte kommuners beskatningsniveauer, som har været mulige. Figur 3 viser da også, at der efter 2001 har været en meget betydelig konstans i variationen mellem kommunernes beskatningsniveauer.

Figur 3. Variationen i kommunernes beskatningsniveau målt ved årets standardafvigelse. 1993 – 2011

Når såvel kommunernes indtægtsgrundlag som udgiftsbehov tenderer til at konvergere, og når kommunerne i praksis har (fået) låst deres beskatningsniveauer, så er konsekvensen, at der er blevet stadig mindre forskelle mellem kommunernes serviceniveauer. Det er en udvikling, som er illustreret i figur 4. Også her ses de kortsigtede konjunkturbevægelser at træde frem.

Figur 4. Variationen i kommunernes serviceniveau målt ved årets standardafvigelse. 1993 – 2011.

3. Den kommunale omfordelings styrke

Der foregår offentlig omfordeling mellem borgerne i landets forskellige kommuner ad en række kanaler. Der er foretaget en samlet kortlægning af den regionale omfordeling i Christoffersen og Larsen (2011). Her er den regionale omfordeling målt ved borgernes gennemsnitlige bidrag i landets forskellige kommuner til finansiering af det statslige budget. Disse bidrag svinger fra omkring 120.000 kroner per indbygger til minus 15.000 kroner per indbygger i 2008. En del af den samlede regionale omfordeling foregår gennem det kommunale udligningssystem. Her varierer kommunernes nettoydelse til den kommunale udligning fra 17.000 kroner per indbygger til minus 22.000 kroner per indbygger.

Indretningen af den kommunale udligning er blevet justeret ved utallige lejligheder gennem årene. I forbindelse med den kommunale strukturreform i 2007 blev udligningen senest underkastet en mere omfattende ændring, som også blandt andet må ses i lyset af ændringer i kommunernes opgaver, jfr. Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2006). Med strukturreformen gennemførtes en forhøjelse af det generelle udligningsniveau i landsudligningen fra 45 til 58 procent. Samtidig blev det fremtidige niveau for det særlige udligningsloft fastsat til 92 procent mod tidligere 90 procent. Ved fastsættelsen af udligningsniveauet blev der som forud også taget hensyn til, at omkostningsniveauet er forskelligt mellem kommunerne i de forskellige egne af landet.

Der blev endvidere indført en reguleringsmekanisme, der afhængig af forskellene i væksten mellem hovedstadsområdet og det øvrige land kan udløse en forhøjelse af udligningsniveauet fra udgangspunktet på 58 procent. Mekanismen består i, at hver gang den procentvise vækst i det budgetterede beskatningsgrundlag pr. indbygger i hovedstadsområdet overstiger væksten i det øvrige land med 1procentpoint, så forøges udligningsniveauet i landsudligningen med 1 procentpoint. Som basisår for reguleringen anvendes 2007. Udligningsniveauet kan første gang sættes op i 2010. Udligningsniveauet kan højst øges med 1 procentpoint i det enkelte år og højst til 68 procent.

Den kommunale strukturreform kom herved til dels at indebære en forhøjelse af udligningsniveauet dels at indføre en reguleringsmekanisme, der med et fagøkonomisk udtryk fungerer som en ratchet-mekanisme, altså en mekanisme, der som en skralde kun muliggør ændringer i den ene ud af to modsatrettede retninger. Reguleringsmekanismen har ikke haft nogen direkte funktion indtil nu. Der er ikke sket en uddybning af forskellene i beskatningsgrundlag per indbygger, men disse forskelle er tværtimod blevet indskrænket. Da reguleringsmekanismen jo imidlertid fungerer med ratchet-effekten er der blokeret for, at reduktionen af behovet for udligning også er blevet omsat i en faktisk reduceret udligning.

4. Borgernes velstand og kommunens valg af serviceniveau

De historiske forskelle i velstandsniveau i kommunerne satte sig igennem i form af nødvendigheden af en høj skat i landets fattige kommuner og et til trods derfor lavt serviceniveau, eller i yderste konsekvens måtte de fattigste kommuner holde et meget lavt serviceniveau, hvis skatten skulle ligge på et moderat niveau. Landets velstående kommuner havde derimod mulighed for at holde en lav skat trods det, at de holdt et relativt højt serviceniveau. Der har altså historisk været en tydelig positiv sammenhæng mellem beskatningsgrundlag og serviceniveau, sådan som det er vist i figur 5.

Konvergensen i indtægtsgrundlag såvel som i udgiftsbehov trækker i sig selv i retning af, at forskelle i serviceniveau kan blive mindre. Der gælder dog stadig visse forskelle i beskatningsgrundlag, og da det kommunale udligningssystem ikke opererer med en fuldstændig udligning, så helt samme serviceniveau kan holdes ved helt samme beskatningsniveau, må det umiddelbart forventes, at der i et vist omfang stadig gælder en positiv sammenhæng mellem indtægtsgrundlag og serviceniveau. Dette må i det mindste forventes, såfremt det antages, at borgernes præferencer for kommunal service er ens i kommunerne.

Figur 5 viser, at sådan en forventning ikke holder stik. Den positive sammenhæng mellem indtægtsgrundlag og serviceniveau er langsomt blevet opløst, og 2011 er situationen for første gang nået dertil, at der gælder en negativ sammenhæng, således at kommunerne holder et højere serviceniveau jo fattigere borgerne er. Den negative korrelation på   i 2011 svarer til at en forøgelse af beskatningsgrundlaget på 10.000 kr. pr. indbygger resulterer i et fald i serviceniveauet på 0,57 promille. Undervejs i opløsningen af den historiske sammenhæng er også skarpheden i den statistiske sammenhæng i form af den statistiske signifikans i nogle af årene blevet mindre, som det fremgår af figuren. Det hænger statistisk teknisk sammen med, at jo tættere sammenhængen kommer på nul, jo vanskeligere bliver det med sikkerhed at afgøre, hvorvidt sammenhængen definitivt er forskellig fra nul. Det samlede billede, som tegner sig, er dog under alle omstændigheder, at der i denne forstand har udviklet sig en situation, hvor der nu foregår en form for overudligning mellem kommunerne.

Der kan tænkes flere mulige forklaringer på, at udligningen mellem kommunerne er nået dertil:

For det første kunne resultatet i figur 5 være udtryk for, at kommunal service med et økonomisk fagudtryk er et inferiørt gode, som borgerne ikke efterspørger mere af med stigende indkomster men tværtimod da efterspørger mindre af. Mod denne tese taler imidlertid, at sammenhængen mellem serviceniveau og beskatningsniveau har ændret sig så tydeligt fra positiv til negativ over en trods alt overskuelig tidsperiode. Det vil være mærkeligt, om borgernes præferencer for kommunal velfærdsservice skulle ændre sig så markant i løbet af en kortere tidsperiode.

Den anden forklaring som så melder sig, er af institutionel art. De relativt fattige kommuner, der som udgangspunkt holdt en høj skat og et alligevel lavt serviceniveau, har efterhånden fået styrket de økonomiske muligheder sammenlignet med de mere velstående kommuner. Det er sket i kraft af konvergensen, men det er også sket i kraft af en intensiveret kommunal udligning. De styrkede økonomiske muligheder i de som udgangspunkt fattigste kommuner er ikke blevet udmøntet i reduktion af den relativt høje beskatning, jfr. Figur 3, men alene i en fortsat øgning af udgiftsniveauet set i forhold til udgiftsbehovene. Stort set ingen kommune har nemlig ønsket i nogen situation at reducere kommunens skattetryk. Denne dynamik viser sig så at være fortsat så langt, at der altså i 2011 decideret har dannet sig den negative sammenhæng mellem borgernes velstandsniveau og deres kommunes serviceniveau.

Figur 5. Sammenhængen mellem kommunens serviceniveau og beskatningsgrundlag (2011-priser) for hvert af årene 1993 – 2011.

Denne effekt er også illustreret i figur 6. Her er vist et mål for sammenhængen mellem udskrivningsprocent og serviceniveau i årene 1993-2011, når indflydelse fra forskellene i beskatningsgrundlag er blevet udskilt. Det viser sig så, at det står tilbage, at serviceniveauet over årene har haft en svagt stigende tendens til at være højere jo højere udskrivningsprocenten er.

Figur 6. Sammenhængen mellem kommunens serviceniveau og udskrivningsprocent for hvert af årene 1993 – 2011.

5. Det nye overudligningsproblem

I henhold til konventionel kommunaløkonomisk tænkemåde fungerer der ikke i det danske tilskuds- og udligningssystem fuld udligning. Sådan blev systemet indrettet efter 1970 ud fra det ræsonnement, at en kommune ved fremgang i indkomster altid skulle være sikker på at opnå et ekstra skatteprovenu, som er større end det ekstra bidrag, som kommunen skal betale til udligningen, jfr. Mau Pedersen (2007).

Sammen med konvergensen i indtægtsgrundlag såvel som i udgiftsbehov mellem kommunerne er udligningen imidlertid blevet skærpet og sammenhængen mellem eget økonomisk ansvar og lokale beslutninger om skattefinansierede udgifter er blevet svækket. Den pris, som borgerne i overført forstand betaler for deres velfærdsservice er i stadig ringere grad kommet til at afspejle omkostningerne ved at fremstille denne service. I den forstand er der foregået en løbende svækkelse af det kommunale selvstyre.

Den institutionelle stivhed i kommunernes skatteudskrivning synes yderligere at have frembragt den umiddelbart paradoksale situation, at landets mindre velstående kommuner har fået indrettet sig med et klart højere serviceniveau end landets mest velstående kommuner. Meget taler for, at den institutionelle stivhed herved har ført til forvridninger set i forhold til befolkningens egne præferencer. Man kan tale om, at disse forvridninger udgør en ny form for kommunal overudligning.

I tabel 1 er beregnet de økonomiske konsekvenser af, at serviceniveauet og dermed udgiftsniveauet i landets økonomisk svagere kommuner bringes ned på det niveau, som findes i landets mere velstående kommuner. Det ses, at en sådan justering vil indebære, at kommunesektorens samlede udgifter kan reduceres betydeligt alt efter de nærmere kriterier for justeringen. Såfremt alle landets indbyggere kommer til at leve med et kommunalt serviceniveau som niveauet i kommunen med landets mest velstående indbyggere, så reduceres de samlede kommunale udgifter med 15 milliarder kroner.

Tabel 1. Besparingspotentiale ved at sænke det gennemsnitlige serviceniveau, mia., 2011-priser.

En sådan justering kan nærliggende give anledning til et nyt fordelingsslagsmål. En udgiftsreduktion kan realiseres såvel ved at kommunerne med det særligt høje serviceniveau og beskatningsniveau tvinges til at reducere deres skatteudskrivning som ved at kommunerne med det særligt lave serviceniveau og den lavere beskatning får reduceret deres udligningsbetalinger samtidig med, at modtagerne af den (således reducerede) kommunale udligning fastholdes under det gældende skattestop, hvorved disse kommuner må tilpasse deres overnormale serviceniveau. Den sidstnævnte løsning kan begrundes i, at der løbende har fundet en økonomisk konvergens mellem kommunerne sted, som har reduceret behovet for kommunal udligning, således at opskruningen af udligningen har repræsenteret en skævvridning.

Referencer

Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2011): Regional omfordeling i Danmark. Cepos arbejdspapir nr. 16.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2006): Kommunal udligning og generelle tilskud 2007. Juni 2006.

Pedersen, Niels Jørgen Mau (2007): Den offentlige sektor i flere niveauer. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.