3. Den kommunale omfordelings styrke
Der foregår offentlig omfordeling mellem borgerne i landets forskellige kommuner ad en række kanaler. Der er foretaget en samlet kortlægning af den regionale omfordeling i Christoffersen og Larsen (2011). Her er den regionale omfordeling målt ved borgernes gennemsnitlige bidrag i landets forskellige kommuner til finansiering af det statslige budget. Disse bidrag svinger fra omkring 120.000 kroner per indbygger til minus 15.000 kroner per indbygger i 2008. En del af den samlede regionale omfordeling foregår gennem det kommunale udligningssystem. Her varierer kommunernes nettoydelse til den kommunale udligning fra 17.000 kroner per indbygger til minus 22.000 kroner per indbygger.
Indretningen af den kommunale udligning er blevet justeret ved utallige lejligheder gennem årene. I forbindelse med den kommunale strukturreform i 2007 blev udligningen senest underkastet en mere omfattende ændring, som også blandt andet må ses i lyset af ændringer i kommunernes opgaver, jfr. Indenrigs- og Sundhedsministeriet (2006). Med strukturreformen gennemførtes en forhøjelse af det generelle udligningsniveau i landsudligningen fra 45 til 58 procent. Samtidig blev det fremtidige niveau for det særlige udligningsloft fastsat til 92 procent mod tidligere 90 procent. Ved fastsættelsen af udligningsniveauet blev der som forud også taget hensyn til, at omkostningsniveauet er forskelligt mellem kommunerne i de forskellige egne af landet.
Der blev endvidere indført en reguleringsmekanisme, der afhængig af forskellene i væksten mellem hovedstadsområdet og det øvrige land kan udløse en forhøjelse af udligningsniveauet fra udgangspunktet på 58 procent. Mekanismen består i, at hver gang den procentvise vækst i det budgetterede beskatningsgrundlag pr. indbygger i hovedstadsområdet overstiger væksten i det øvrige land med 1procentpoint, så forøges udligningsniveauet i landsudligningen med 1 procentpoint. Som basisår for reguleringen anvendes 2007. Udligningsniveauet kan første gang sættes op i 2010. Udligningsniveauet kan højst øges med 1 procentpoint i det enkelte år og højst til 68 procent.
Den kommunale strukturreform kom herved til dels at indebære en forhøjelse af udligningsniveauet dels at indføre en reguleringsmekanisme, der med et fagøkonomisk udtryk fungerer som en ratchet-mekanisme, altså en mekanisme, der som en skralde kun muliggør ændringer i den ene ud af to modsatrettede retninger. Reguleringsmekanismen har ikke haft nogen direkte funktion indtil nu. Der er ikke sket en uddybning af forskellene i beskatningsgrundlag per indbygger, men disse forskelle er tværtimod blevet indskrænket. Da reguleringsmekanismen jo imidlertid fungerer med ratchet-effekten er der blokeret for, at reduktionen af behovet for udligning også er blevet omsat i en faktisk reduceret udligning.
4. Borgernes velstand og kommunens valg af serviceniveau
De historiske forskelle i velstandsniveau i kommunerne satte sig igennem i form af nødvendigheden af en høj skat i landets fattige kommuner og et til trods derfor lavt serviceniveau, eller i yderste konsekvens måtte de fattigste kommuner holde et meget lavt serviceniveau, hvis skatten skulle ligge på et moderat niveau. Landets velstående kommuner havde derimod mulighed for at holde en lav skat trods det, at de holdt et relativt højt serviceniveau. Der har altså historisk været en tydelig positiv sammenhæng mellem beskatningsgrundlag og serviceniveau, sådan som det er vist i figur 5.
Konvergensen i indtægtsgrundlag såvel som i udgiftsbehov trækker i sig selv i retning af, at forskelle i serviceniveau kan blive mindre. Der gælder dog stadig visse forskelle i beskatningsgrundlag, og da det kommunale udligningssystem ikke opererer med en fuldstændig udligning, så helt samme serviceniveau kan holdes ved helt samme beskatningsniveau, må det umiddelbart forventes, at der i et vist omfang stadig gælder en positiv sammenhæng mellem indtægtsgrundlag og serviceniveau. Dette må i det mindste forventes, såfremt det antages, at borgernes præferencer for kommunal service er ens i kommunerne.
Figur 5 viser, at sådan en forventning ikke holder stik. Den positive sammenhæng mellem indtægtsgrundlag og serviceniveau er langsomt blevet opløst, og 2011 er situationen for første gang nået dertil, at der gælder en negativ sammenhæng, således at kommunerne holder et højere serviceniveau jo fattigere borgerne er. Den negative korrelation på
i 2011 svarer til at en forøgelse af beskatningsgrundlaget på 10.000 kr. pr. indbygger resulterer i et fald i serviceniveauet på 0,57 promille. Undervejs i opløsningen af den historiske sammenhæng er også skarpheden i den statistiske sammenhæng i form af den statistiske signifikans i nogle af årene blevet mindre, som det fremgår af figuren. Det hænger statistisk teknisk sammen med, at jo tættere sammenhængen kommer på nul, jo vanskeligere bliver det med sikkerhed at afgøre, hvorvidt sammenhængen definitivt er forskellig fra nul. Det samlede billede, som tegner sig, er dog under alle omstændigheder, at der i denne forstand har udviklet sig en situation, hvor der nu foregår en form for overudligning mellem kommunerne.
Der kan tænkes flere mulige forklaringer på, at udligningen mellem kommunerne er nået dertil:
For det første kunne resultatet i figur 5 være udtryk for, at kommunal service med et økonomisk fagudtryk er et inferiørt gode, som borgerne ikke efterspørger mere af med stigende indkomster men tværtimod da efterspørger mindre af. Mod denne tese taler imidlertid, at sammenhængen mellem serviceniveau og beskatningsniveau har ændret sig så tydeligt fra positiv til negativ over en trods alt overskuelig tidsperiode. Det vil være mærkeligt, om borgernes præferencer for kommunal velfærdsservice skulle ændre sig så markant i løbet af en kortere tidsperiode.
Den anden forklaring som så melder sig, er af institutionel art. De relativt fattige kommuner, der som udgangspunkt holdt en høj skat og et alligevel lavt serviceniveau, har efterhånden fået styrket de økonomiske muligheder sammenlignet med de mere velstående kommuner. Det er sket i kraft af konvergensen, men det er også sket i kraft af en intensiveret kommunal udligning. De styrkede økonomiske muligheder i de som udgangspunkt fattigste kommuner er ikke blevet udmøntet i reduktion af den relativt høje beskatning, jfr. Figur 3, men alene i en fortsat øgning af udgiftsniveauet set i forhold til udgiftsbehovene. Stort set ingen kommune har nemlig ønsket i nogen situation at reducere kommunens skattetryk. Denne dynamik viser sig så at være fortsat så langt, at der altså i 2011 decideret har dannet sig den negative sammenhæng mellem borgernes velstandsniveau og deres kommunes serviceniveau.
Figur 5. Sammenhængen mellem kommunens serviceniveau og beskatningsgrundlag (2011-priser) for hvert af årene 1993 – 2011.