Forord
I 2011 udgav CEPOS en analyse af den samlede regionale omfordeling mellem borgerne i landets forskellige kommuner, sådan som den foregik i 2008. Siden da er der indtruffet væsentlige ændringer i de vilkår, som betinger den regionale omfordeling. Derfor er undersøgelsen fra 2011 nu fornyet og ført frem til 2014. Ydermere rummer denne nye analyse en nærmere undersøgelse af de forandringer, som er foregået i perioden.
Den økonomiske fordeling mellem landets forskellige egne har i de seneste år påkaldt sig en betydelig interesse i den politiske og folkelige debat, og der er gennemført en række politiske tiltag med henblik på at påvirke den regionale udvikling. Diskussionerne om de regionale forskelle og vedtagelsen i Folketinget af regionalpolitiske tiltag er imidlertid foregået uden, at der har foreligget en samlet aktuel oversigt over de offentlige pengestrømme mellem de forskellige dele af landet og dermed over den samlede regionale omfordeling mellem borgerne bosat geografisk forskelligt. Det er uheldigt og kan have været en medvirkende årsag til en usikker bedømmelse af behovet for regionale omfordelingsprogrammer og til, at nye regionalpolitiske tiltag kun i begrænset omfang har forholdt sig til de typer af mellemkommunale betalingsstrømme, som er mest betydende.
Analyserne er foretaget ved hjælp af grunddata fra Danmarks Statistik, som er bearbejdet og organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning. Jeg takker professor Bjarne Madsen for samarbejdet. Det afsluttende analysearbejde er foregået i CEPOS, som også bærer det fulde ansvar for arbejdets udførelse. Her har stud.polit. Waldemar Schoustrup Schuppli fungeret som forskningsassistent.
Henrik Christoffersen,
Forskningschef i CEPOS
Sammenfatning
Den oprindelige forestilling om kommunestyre tilsiger, at kommuner er lokale selvstændige enheder, som løser egne fælles opgaver og selv finder finansieringen hertil. Den forestilling er imidlertid brudt i velfærdsstaten, hvor omfordeling og lighedshensyn er kommet til at spille en afgørende rolle. Hermed er den lokale fælles økonomi ikke længere rent lokal, og der foregår betydelige offentlige betalingsstrømme over kommunegrænserne som udtryk for omfordelingen:
- Moms og vareskatter
- Skatter til staten
- Tilskud og udligning
- Indkomstoverførsler
Der foregår også offentlige betalinger på tvært af kommunegrænser, som ikke er direkte bestemt ud fra et omfordelingshensyn men har karakter af køb af ydelser. Kommuner betaler for køb af ydelser hos andre kommuner, og staten betaler for drift af egne institutioner lokaliseret i landets forskellige kommuner, men med opgaven at producere ydelser ligeligt til gode for alle landets borgere. Ligeledes betaler staten for drift af regionerne og dermed primært for driften af landets offentlige sygehuse, som skal sikre alle landets borgere et ensartet sygehustilbud. Hvor de omfordelende mellemkommunale betalinger direkte påvirker det økonomiske rådighedsbeløb per borger og serviceniveauet i kommunerne og dermed fordelingen af velfærd mellem borgerne i de forskellige kommuner, så er dette ikke tilfældet med de offentlige betalinger, som vedrører køb af ydelser herunder drift af statslige institutioner. Disse betalinger kan i et vist omfang påvirke den regionale lokalisering af arbejdspladser, men såfremt placering af statslige arbejdspladser indebærer tilflytning af nye borgere til en kommune, så påvirkes såvel kommunens indtægts- som udgiftsside, hvorved det samlede velfærdsresultat for de enkelte borgere i kommunen i hovedsagen vil forblive uændret. Den seneste danske forskning på feltet peger ydermere i retning af, at statslige arbejdspladser ikke vil drive stærkere vækst i den private sektor. Medfører statslige arbejdspladser blot øget pendling over kommunegrænser, bliver de velfærdsmæssige effekter i hovedsagen begrænset til det velfærdstab, som fremkommer i kraft af øgede pendlingsomkostninger.
Analysen har to helt centrale resultater. For det første bidrager kommuner med forskellig placering i det regionale mønster vidt forskelligt til finansiering af det fælles offentlige Danmark i form af den statslige virksomhed. Kommunerne med mest udpræget udkantbeliggenhed bidrager endda overhovedet ikke men trækker tværtimod netto på staten, også til finansiering af den rent lokale aktivitet. Modsat bidrager de stærkeste kommuner i 2014 med omkring 120.000 kroner per indbygger til finansieringen af staten.
Det andet helt centrale resultat fremkommer i analysen af udviklingen i den regionale omfordeling i løbet af årene fra 2007 til 2014. Det påvises, at der i løbet af disse år er foregået en markant udjævning af de regionale forskelle i velstandsniveau og velfærdsniveau. Der har udviklet sig tydeligt mindre forskelle i borgernes bruttoindkomster mellem kommunerne således, at også forskellene i borgernes skattebetalinger til staten er blevet mindre fra kommune til kommune, virksomhederne i de forskellige kommuner er kommet til at bidrage mere ligeligt med moms og afgiftsbetalinger til finansiering af staten som udtryk for en højere grad af ligelighed i værdiskabelse i virksomhederne i de forskellige dele af landet, og borgernes træk på overførselsydelser fra staten er blevet mere ensartede kommunerne imellem, fordi forskellene imellem kommunerne, hvad angår borgernes behov for offentlig understøttelse, er blevet mindre. Samtidig er den historiske sammenhæng mellem borgernes indkomstniveau og kommunens serviceniveau blevet opløst, så serviceniveauet ikke længere har nogen forbindelse med borgernes eget indkomstniveau.
På trods af denne nivellering af velstand og velfærd er der også i perioden foregået forskydninger i fordelingen af tilskud og udligningsbetalinger til kommunerne, så traditionelt store modtagere af udligningsbetalinger er blevet tilgodeset yderligere. Det gælder Lolland, Guldborgsund, Bornholm og Langeland, Syd- og Vestsjælland, Fyn, Sydlige Jylland, Djursland og Nordvestjylland.
Selv om de regionale forskelle i velstand og velfærd er blevet klart mindre, så dækker denne velfærdsmæssige konvergens over, at nogle grundlæggende regionale strukturforskelle er blevet uddybet. I 2007 boede 29,4 procent af befolkningen i de 36 kommuner, som havde et indkomstniveau over landsgennemsnittet, og denne andel var i 2014 steget til 30,7 procent. Kommunerne uden for de største centerområder er altså nok halet ind, hvad angår velstand og velfærd, men de har ikke kunnet holde fast befolkningsmæssigt. Forskydningerne i bosætningsmønsteret hænger tæt sammen med fordelingen af uddannelser i befolkningen. De i forvejen betydelige regionale forskelle i uddannelsesniveau er blevet tydeligt uddybede mellem 2007 og 2014. I enkelte kommuner er andelen af 25 – 64-årige, som har erhvervet en videregående uddannelse, endda faldet fra 2007 til 2014.
Den regionale omfordelings kanaler
Det indgår som en central del af rationalet for den danske velfærdsstat at bedrive omfordeling i stor skala. Det afspejles også i den økonomiske teori om politiske og bureaukratiske beslutninger om ressourceanvendelse, hvor det er en gængs tilgang at opfatte de moderne velfærdsstater slet og ret som systemer for omfordeling, jfr. eksempelvis Alesina, Glaeser og Sacerdote (2001). Borgerne og virksomhederne oplever omfordelingen derved, at de betaler skatter og afgifter m.v., uden at betalingerne direkte modsvares af en bestemt levering eller ydelser, og ved at de modtager ydelser uden at skulle svare en betaling, som modsvarer omkostningerne ved at fremstille disse ydelser. Skatter og afgifter opkræves såvel af staten som af kommunerne. Ydelserne leveres ligeledes såvel af staten som af kommunerne, men de enkelte kommuner er ikke bundet til en balance mellem de betalinger i form af skatter og afgifter, som leveres af de lokale borgere og virksomheder til det offentlige, og på den anden side de træk på offentlige serviceudgifter og overførselsbetalinger, som foretages af de lokale borgere og virksomheder. De enkelte kommuners afvigelse fra balance udlignes i princippet af staten via regional omfordeling. Staten kan dog i de enkelte år holde overskud eller underskud og derved fravige fra på kort sigt at udligne de kommunale forskelle i nettopositioner.
Omfordeling mellem landets kommuner foregår såvel direkte mellem kommunerne som via omfordeling på person- og virksomhedsniveau:
Direkte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Sigtet med denne omfordeling er at muliggøre, at kommuner med forskelligt beskatningsgrundlag og med forskellige udgiftsbehov i hovedsagen har de samme økonomiske muligheder for at tilbyde velfærdsservice til deres borgere, givet at de holder samme lokale skattetryk. Systemet og dets rationale findes beskrevet i Mau Pedersen (2007).
Indirekte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem statslig opkrævning af skatter og afgifter m.v. blandt kommunens indbyggere og virksomheder, og ved statens overførsel af overførselsydelser til kommunens borgere og virksomheder. De forskellige kanaler for regional omfordeling er delvist sammenhængende. Omfordelingen på person- og virksomhedsniveau har således afgørende betydning for den direkte omfordeling mellem kommunerne, fordi omfordelingen på person- og virksomhedsniveau er med til at fastlægge kommunernes beskatningsgrundlag og derved deres evne til selv at opkræve kommunale skatter til dækning af udgiftsbehovet.
Fælles for alle former for omfordeling mellem kommunerne er, at der er tale om, hvad man kan betegne som ensidige mellemkommunale betalinger. Skatter, afgifter, overførselsydelser og kommunale udligningsbetalinger overføres over kommunegrænserne uden at disse pengestrømme direkte er betalinger for levering af bestemte specificerede ydelser.
Det er under alle omstændigheder staten, som fastlægger præmisserne for de ensidige betalingsstrømme mellem kommunerne. I den opgørelse af disse betalingsstrømme over kommunegrænserne, som bliver foretaget nedenfor, beskrives derfor de enkelte kommuners nettopositioner i forhold til staten for hver af de fungerende betalingstyper.
I figur 1 er vist, hvilke hovedtyper af mellemkommunale overførselsbetalinger, som findes.