Arbejdspapir 34: Regional omfordeling i Danmark 2007-2014

Det regionale niveau i Danmark er ikke direkte inddraget i analysen. Ræsonnementet her er, at den regionale virksomhed, som altovervejende består af driften af sygehusene, kan opfattes som aktivitet i forlængelse af den statslige aktivitet. Sygehusene finansieres altovervejende af en statslig skat, og det kan antages, at der holdes et ensartet serviceniveau overalt i landet.

Sådan som den mellemkommunale omfordeling her opgøres, er det i sidste ende (borgerne og virksomhederne i) de enkelte kommuners samlede nettobidrag til dækning af statens finansieringsbehov, som bliver beregnet.

Der er ganske store regionale variationer i dette nettobidrag. I den kommune, hvor borgere og virksomhedere bidrager mindst til at finansiere det danske samfunds fælles aktiviteter, gives overhovedet ikke noget samlet bidrag, men hver borger i kommunen trækker i 2014 netto 6.000 kroner fra indbyggerne i det øvrige Danmark til finansiering af rent lokale kommunale aktiviteter. Det skal ses i forhold til, at borgerne i den mest bidragende kommune hver bidrager netto med 120.000 kroner til at betale for statens og altså samfundets fælles aktiviteter.

Når analysen er udformet, så den belyser kommuners samlede nettobidrag til dækning af statens finansieringsbehov, hænger det sammen med, at borgerne i alle landets kommuner for deres større eller mindre nettobidrag i princippet modtager det samme niveau af ydelser fra staten. Alle er dækket på samme måde af forsvarets indsats, og alle nyder i princippet den samme retsbeskyttelse og den samme politimæssige beskyttelse.

Hvor forbruget af de statslige ydelser kan antages at være ligeligt fordelt over kommunerne, så er det samme ikke tilfældet for så vidt angår produktionen af disse ydelser. Dette forhold er blevet problematiseret i forbindelse med den intensiverede debat om udkantsproblematikken, hvor fokus har været på den geografiske placering af de statslige arbejdspladser. I relation til den nærværende analyse er det væsentligt at pege på nogle sammenhænge:

De her opgjorte betalingsstrømme og betalingerne fra staten til dækning af lønninger og andre udgifter i de statslige institutioner fordelt over landet udgør betalinger af fundamentalt forskellig karakter og med principielt forskellige regionaløkonomiske effekter. Disse betalingsstrømme lader sig følgelig ikke summere, hvad typisk er gjort i den offentlige debat og i en række publikationer, jfr. eksempelvis Dybvad (2014). Effekten af de her kortlagte betalingsstrømme er en økonomisk vækst-effekt, som direkte virker ind på indkomstniveauet blandt indbyggerne i et geografisk område. Derimod virker effekten af statslige betalinger til statslige institutioner snarere ind på bosætningen, såfremt der i det hele taget fremkommer nogen effekt. Flere statslige arbejdspladser i et geografisk område kan indebære tilflytning til området, hvorved der kan fremkomme en øgning af den samlede indkomstmasse i området men også en øgning af befolkningsunderlaget, således at en egentlig væksteffekt i form af øgning i indkomstniveauet forbliver usikker. Det bidrager også til usikkerhed, at der i Danmark i stor udstrækning bedrives pendling mellem bosted og arbejdssted, og at udplacering af statslige arbejdspladser eventuelt blot øger denne pendling.

I forhold til dette spørgsmål har Madsen (2015) gennemgået erfaringerne fra udflytning af statsinstitutioner i Storbritannien og med det udgangspunkt konkluderet, at en udflytning af statslige arbejdspladser fra hovedstadsområdet ikke vil øge antallet af jobs i den private sektor i de områder, hvortil udflytningen sker. I Storbritannien udflyttede man 20 pct. af de statslige arbejdspladser fra London-området i perioden 2004-2010. I en dansk kontekst vil det svare til en udflytning af ca. 11.500 statslige arbejdspladser fra København. Det danske regeringsudspil i efteråret 2015 omfattede til sammenligning 3.900 arbejdspladser.

Pengestrømmene mellem kommunerne

I figur 1 udpegede vi hovedtyperne af mellemkommunale omfordelende pengestrømme. Strømmene er i det følgende opgjort på basis af data fra Danmarks Statistik, som igen er organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning i forbindelse med centerets regionaløkonomiske model, LINE. Størrelsen af betalingsstrømmene i 2014 er for de enkelte kommuner opgjort i bilagstabel 1, og der er tegnet et billede af de samlede betalingsstrømme på Danmarkskortet i figur 2.

Det er et forholdsvis tydeligt mønster, som bliver afdækket på Danmarkskortet. Der løber netto væsentlige betalingsstrømme fra landets største centerområde i hovedstadsområdet, og i et vist omfang fra det jyske centerområde i Århus/Midtjylland-området til den øvrige del af landet via staten. Det er ganske få kommuner, som leverer meget store nettobetalinger per indbygger til staten, og disse kommuner er alle beliggende i hovedstadsområdet. Tre kommuner, nemlig Ishøj, Lolland og Ærø, leverede i 2014 en negativ nettobetaling til staten.

I forbindelse med analysen er der sammenstillet et datasæt, som rummer tal for hele perioden fra 2007 til 2014. Det gør det muligt at kortlægge udviklingen i de mellemkommunale betalingsstrømme. På Danmarkskortet i figur 3 er vist de stedfundne ændringer i betalingsstrømmene i perioden. Ændringerne er beregnet i faste priser med PL-indikatoren i det kommunale finansieringssystem som korrektionsfaktor. Størrelsen af Ændringer i betalingsstrømmene fra 2007 til 2014 er for de enkelte kommuner opgjort i bilagstabel 2.

I stort set alle kommuner er nettobetalingerne til staten realt blevet reduceret. To typer af kommuner har øget nettobetalingerne eller blot fået nettobetalingerne reduceret helt marginalt. Her er tale om to kommunetyper, som i øvrigt er vidt forskellige af natur. Den ene type består af kommuner som Lolland, Guldborgsund, Slagelse, Kalundborg, Bornholm, Langeland og Tønder, altså kommuner med udpræget udkantbeliggenhed. Den anden type består af kommuner som Lyngby, Rudersdal, Aarhus og Ålborg, som er mere eller mindre velstående kommuner med centerbeliggenhed. Som det bliver påvist nedenfor, så er det helt forskellige forklaringer, som gælder for øgningen i de to kommunetyper.

Som det er belyst i figur 1, består de samlede betalingsstrømme mellem kommunerne af en række forskellige betalingstyper. Det er ensbetydende med, at ændringerne i de samlede nettobetalinger er fremkommet som en nettoændring af en række forskellige betalingsstrømme. På Danmarkskortene i figurerne 4 – 7 er givet oversigtsbilleder af ændringerne inden for hver type af betalingsstrømme.

Den først beskrevne betalingstype i figur 4 er moms og vareskatter. Disse betalingsstrømme har i løbet af den beskrevne periode undergået ganske betydelige ændringer. Herved øver disse ændringer også en væsentlig indflydelse på de samlede nettoforandringer i betalinger vist på kortet i figur 3. De samlede nettoforandringer følger da også i høj grad de regionale forskydninger i betalinger af moms og vareskatter.

Den relativt stærke udvikling i bidragene fra en del kommuner med udkantbeliggenhed kan nærliggende ses i sammenhæng med konjunkturudviklingen i perioden og med den erhvervsstrukturelle udvikling. Ved indgangen til den beskrevne periode var en konjunkturnedgang netop sat ind, og i øvrigt var udviklingen i dele af industrien med betydelig anvendelse af arbejdskraft med svag uddannelsesbaggrund præget af delvis udflytning af produktion til lande med lavere lønniveau. Denne tendens prægede ikke mindst udkantområdernes industri. Siden da er industriproduktionen konsolideret, og udflytningen af arbejdspladser er i et vist omfang blevet modereret.

Det regionale mønster, som tegner sig på kortet i figur 5, følger igen det overordnede udviklingsmønster. Opgjort i reale værdier er omfanget af indkomstoverførsler blevet reduceret i løbet af perioden i alle regioner. Reduktionen har i særlig grad været tydelig i landets udkantområder og tillige i en række relativt velstående kommuner nord for København. Igen forekommer det nærliggende at sætte dette mønster i sammenhæng med den stedfundne konjunkturudvikling i perioden.

Det modvarer i høj grad dette mønster, at betalingerne af skatter til staten fra de enkelte kommuner er øget relativt stærkt i regioner som Lolland og Falster, Fyn uden for Odense, dele af Vest- og Nordjylland samt Bornholm, foruden enkelte kommuner omkring København. Figur 6 viser mønsteret.

Den sidste hovedtype af ensidige betalingsstrømme over kommunegrænserne er tilskud fra staten og udligningsbetalinger mellem kommunerne. Udviklingen i disse betalingsstrømme er vist på kortet i figur 7.

Der er igen to typer af regioner, som har oplevet en særlig stærk positiv udvikling i deres position i forhold til denne betalingsstrøm. Der er først og fremmest tale om kommuner med en udpræget udkantbeliggenhed som Lolland og Falster, Sydsjælland, Fyn, sydlige og nordvestlige del af Jylland, Djursland og Bornholm. Tillige har en række kommuner på Københavns vestegn oplevet en særlig positiv udvikling i disse betalinger.

Det er umiddelbart et paradoksalt resultat, som fremkommer i figur 7, når mønsteret her sammenholdes med mønstrene i figurerne 4 – 6. Det ses, at det i hovedsagen er de kommuner, som har oplevet den stærkeste fremgang i indkomstskabelse og borgernes egenforsørgelse samt evne til at bidrage til finansiering af staten, som også har fået den stærkeste fremgang i tilførsel af tilskud fra staten og udligningsbetalinger fra de øvrige kommuner. Paradokset har i det mindste sammenhæng med, at den kommunale udligning ved flere lejligheder i perioden er blevet ændret, samt med den regionale demografiske udvikling.

Når udviklingstendenserne betragtes, er det væsentligt også at fastholde det forhold, at de viste udviklingstendenser kun ændrer marginalt ved, at det er hovedstadsområdet og det midtjyske område, som er landets økonomiske centerområder og de områder, der bærer hovedparten af byrden ved at finansiere velfærdsstatens fælles virksomhed. Kommunerne med den mest udprægede perifere beliggenhed bidrager fortsat ikke til finansiering af den statslige virksomhed. I 2014 var der tre kommuner, som endda udviste et negativt nettobidrag og dermed samlet set trak på staten til finansiering af også den rent lokale aktivitet. Dette skal imidlertid ses i forhold til, at det i 2008 var i alt er 6 kommuner, som fremstod med et negativt nettobidrag.

Udviklingen i den regionale omfordeling siden 2000

Alle de kanaler til regional omfordeling, som indgår i denne analyse jfr. figur 1, har siden 2007 givet anledning til forskydninger i den regionale fordeling.  Det beror for det første på ændringer i de formelle præmisser for omfordeling. Skatte- og afgiftssystemet og systemet af indkomstoverførselsordninger er blevet justeret ved en række lejligheder, og den kommunale udligning er ligeledes blevet omlagt. For det andet har den realøkonomiske og demografiske udvikling været forskellig i landets regioner. Der skal ikke her forsøges givet en oversigt over alle disse forandringer. Derimod vil det samlede resultat i form af ændringen i den samlede regionale omfordeling blive undersøgt for perioden siden 2000. Der anvendes her det samme datasæt, som er anvendt til analyserne ovenfor, idet datasættets tidsserier er gjort konsistente ved anvendelse af en nøgle til omsætning af data for tiden forud for 2007 til den kommunestruktur, der blev skabt med strukturreformen.

I figur 8 er beregnet et mål for den basale regionale økonomiske ulighed i form af Gini-koefficienter for de regionale forskelle i bruttoindkomster. Målet er i modsætning til gængse analyser af den økonomiske ulighed i indkomstfordelingen ikke beregnet på personniveau men på kommuneniveau, idet kommunerne indgår i beregningen med indbyggertallet som vægt. De beregnede koefficienter udtrykker hermed, hvor stor en procentdel af de samlede bruttoindkomster i den danske økonomi, som skal flyttes fra kommuner med bruttoindkomster per indbygger over landsgennemsnittet til de øvrige kommuner for at udvirke en fuldstændig lige fordeling af bruttoindkomsterne per indbygger i alle landets kommuner.

Det fremgår tydeligt af figuren, at der siden årtusindskiftet er foregået en stabil løbende betydelig reduktion af de mellemkommunale forskelle i bruttoindkomster. En del af forklaringen hænger sammen med, at der i løbet af perioden er foregået forskydninger i befolkningens bosætningsmønster, hvor den gennemgående tendens har været, at unge uddannelsessøgende er søgt mod landets centerområder, og befolkningstallet er stagneret i kommunerne i landets udkantområder og vokset i kommunerne i centerområderne. Konvergensen i indkomstniveauer bunder dog i høj grad også i et relativt stærkt løft i indkomstniveau i mange af landets udkantkommuner.

Niveauet for bruttoindkomster er et centralt udtryk for de enkelte kommuners økonomiske styrke. Jo højere niveauet for bruttoindkomster er, jo stærkere vil kommunens skattebase nærliggende være, jo stærkere vil værdiskabelsen i kommunens virksomheder også nærliggende være, og dermed vil virksomhedernes betalinger til staten af moms og afgifter ligeledes være større. Ydermere vil tendensen til, at indbyggerne er selvforsørgende, også nærliggende være stærkere. Hermed må det forventes, at der findes en stærk sammenhæng mellem niveauet for bruttoindkomster i en kommune og kommunens nettobetalinger til staten. Styrken af denne sammenhæng er undersøgt i figur 9.

Det fremgår af figur 9, at den statistiske sammenhæng mellem niveau for bruttoindkomster og for nettobetalinger er stærk, om end denne sammenhæng ikke er total. Der er givevis flere forklaringer på, at sammenhængen ikke er total. En af forklaringerne er, at udviklingen ikke alene beror på niveauet for indkomstskabelse i de eksisterende lokale arbejdspladser, men også på den demografiske udvikling og herunder på flyttebevægelserne.

Siden 2007 er der sket en omlokalisering af befolkningen, så en stigende del af danskerne er kommet til at bo i landets centerområder. Denne udvikling er illustreret i figur 10, hvor det ses, at en stadig stigende del af befolkningen er kommet til at bo i de kommuner, hvor indkomstniveauet er højest. Det er kommunerne i eller i umiddelbar nærhed af landets største centerområder. Resultatet er delvist skabt af unges flytninger i forbindelse med uddannelse og indgang på arbejdsmarkedet de steder, hvor nye job for uddannede i særlig grad opstår. Disse flytninger bidrager til at dæmpe befolkningsudviklingen i udkantkommunerne men også til på kort sigt at løfte indkomstniveauet her, da de unge uddannelsessøgende er kendetegnet ved udpræget lave indkomster, så længe de er under uddannelse. På samme tid bidrager de unge uddannelsessøgende til at dæmpe indkomstniveauet i centerkommunerne, således at de uddannelsessøgendes flytninger alt i alt tenderer til at give en udjævning af forskellene i indkomstniveauer mellem kommunerne, når forskellene opgøres på et givet enkelt tidspunkt. En anden side af denne udvikling er imidlertid, at de uddannedes søgning mod landets centerområder vil tendere til at uddybe de geografiske forskelle i livsindkomster.

Beskrivelsen i figur 11 af de demografiske ændringer i landets kommuner efter 2007 afspejler den beskrevne udviklingsdynamik. Det er Københavnsområdet, Århus, Odense, Ålborg og Esbjerg, som stærkest har oplevet fremgang i unges andel af befolkningen. Figuren belyser udviklingen for de 18 – 30 årige, hvilket indebærer, at den viste udvikling i høj grad er båret af de uddannelsessøgende.

I og med, at der siden 2007 er foregået en yderligere koncentration af unge mellem 18 og 30 år i landets største centerområder, har uddannelsessøgende forladt landets periferi. Det har i første omgang efterladt de perifere områder med indbyggere, som i mindre grad er uddannelsessøgende. Herved er fremkommet en udvikling i perioden, hvor det gennemgående har været områderne uden for centrene, som har oplevet den stærkeste udvikling i indbyggernes erhvervsfrekvens. Det er vist på kortet i figur 12.

Den påviste udvikling har også indebåret, at de regionale forskelle i indbyggernes uddannelsesniveau er blevet markant uddybet siden 2007, som det er belyst i figur 13. Uddannelsesniveauet blandt de 25 – 64 årige er blevet løftet væsentligt stærkere i de dele af landet, hvor uddannelsesniveauet i forvejen var højest. I enkelte kommuner med udkantbeliggenhed er uddannelsesniveauet målt på denne måde endda faldet fra 2007 til 2014.

Siden 2007 har der alt i alt udviklet sig regionale strukturer kendetegnet ved større lighed i indkomstniveau, større lighed i lokalområdernes bidrag til staten gennem betalinger af moms og afgifter samt større lighed i borgernes træk på indkomstoverførsler. Bag den udvikling ligger en række forhold, som det er anskueliggjort ovenfor, herunder ikke mindst regionale forskelle i konjunkturudvikling og beskæftigelse samt i demografi og uddannelses- samt flyttemønstre.

Disse forskelle i udviklingsforløb indebærer alt i alt, at der i afgørende socioøkonomiske henseender har udviklet sig en større ensartethed kommunerne imellem. Det er illustreret i figur 14, der er baseret på det indeks for socioøkonomisk tyngde, som Indenrigsministeriet beregner årligt. Socioøkonomien er her karakteriseret ved de omstændigheder, som betinger træk på velfærdsydelser og dermed på kommunens økonomi.

På den anden side er udligningsbetalingerne mellem kommunerne også blevet øget i løbet af perioden, således at disse betalinger er kommet til at udgøre en stadig tungere byrde på indbyggerne i de kommuner, som i særlig grad bidrager til udligningen. Det er illustreret i figur 15.

Set i sammenhæng, afspejler resultaterne i figur 12, 14 og 15 også, at de unge, som har forladt udkantområderne, nok gennemgående har så lav en aktuel indkomst, at deres fraflytning har løftet gennemsnitsindkomsten i udkantkommunen, men disse unge har på den anden side stort set ikke trukket på kommunens service og økonomi. Samtidig er andelen af ældre i særlig grad vokset i udkantkommunerne, og nok har de ældre antageligt gennemgående et lidt højere indkomstniveau end de unge uddannelsessøgende, men de ældre trækker til gengæld også væsentligt mere på kommunens service og økonomi. Denne demografiske forskydning peger alt i alt imod, at udkantkommunerne har fået lidt højere indkomstniveau, men også større udgiftsbehov, hvad der kalder på flere tilskud og mere udligning. I modsat retning trækker imidlertid, at erhvervsfrekvensen har udviklet sig bedre i udkantkommunerne end i resten af landet, hvilket bidrager til i særlig grad at få mindsket udgiftsbehovene. Denne sidste effekt ser dog ikke ud til helt at have opvejet trækket i retning af øget omfordeling via tilskud og udligning. At dette fremstår som det samlede resultat skal imidlertid også ses som et resultat af, at Folketinget i perioden har truffet politiske beslutninger om skærpelse af de omfordelende mekanismer i det kommunale tilskuds- og udligningssystem.

Diskussion: Den regionale udvikling og regionalpolitikken

Siden 2007 er der foregået en betydelig konvergens af velstandsniveauer i de forskellige dele af landet. Det forekommer umiddelbart paradoksalt på den baggrund, at der samtidig i hovedsagen er foregået en forskydning af befolkningen fra de dele af landet, hvor velstandsniveauet er vokset stærkest til de dele af landet, hvor væksten har været mere beskeden. Dette også på trods af, at den registrerede ledighed tenderer at være lavere uden for landets centerområder end i centerområderne.

Befolkningsforskydningen strider mod disse års målsætninger i regionalpolitikken. Forskydningen af velstand i retning mod landets udkantområder har imidlertid ikke hindret befolkningsforskydningen i modsat retning. Det har den førte regionalpolitik heller ikke. Her har en afgørende satsning bestået i at skærpe den kommunale udligning. Faktisk har den regionale omfordeling, via udligningen i forbindelse med den stærkere indkomstfremgang uden for landets centerområder, indebåret, at sammenhængen mellem indkomstniveau i kommunen og kommunens serviceniveau stort set er blevet ophævet. Denne udvikling er påvist i figur 16.

Det forekommer at være en fundamental udfordring for en regionalpolitik med uændret befolkningsfordeling mellem kommunerne som målsætning, at stærkere økonomisk vækst i de perifere dele af landet og stærkere økonomisk udligning mellem kommunerne ikke har hindret befolkningsforskydningen mod landets centerområder. Der foregår allerede så stærk en geografisk spredning af uddannelserne, at det eksempelvis langt fra har været muligt at holde alle universiteter på samme internationale rating-niveau som universiteterne i København og Aarhus, og infrastrukturerne er allerede udbyggede så stærkt, at regionerne er blevet tæt forbundne af arbejdspendling.

Det gør det vanskeligt at finde instrumenter i en regionalpolitik, som kan forekomme at have stærkere evne til at modstå befolkningsforskydningerne. I 2015 besluttede V-regeringen at flytte knap 4.000 statslige arbejdspladser fra Københavnsområdet til provinsen på trods af, at de mest relevante engelske erfaringer tilsagde, at dette ikke vil få nogen effekt i forhold til antallet af private arbejdspladser, og en økonomisk væksteffekt ville højest være yderst begrænset samtidig med, at der måtte påregnes et velfærdstab ved flytteomkostninger og ved fordelingspolitisk frem for effektivitetsmæssigt begrundet lokalisering.

Tilbage står nærliggende den indsigt, at danskerne, med de givne realistiske præmisser hvad angår virksomhedernes optimale lokalisering, mulighederne for yderligere at sprede lokaliseringen af de videregående uddannelser mv., nok simpelthen i stigende grad ønsker at bo i landets centerområder med det mere sammensatte udbud af arbejdspladser, uddannelser, kulturtilbud med videre, som findes her. Det gælder i særlig grad den del af befolkningen, som har eller satser på at få en stærkere uddannelsesbaggrund. Holder den konklusion, er centrale dele af regionalpolitikken ikke blot effektløs men egentligt velfærdsforringende.

Referencer

• Alesina, Alberto, Edward Glaeser and Bruce Sacerdote (2001): Why doesn’t the United States have a European style Welfare State. Brookings Papers on Economic Activity 2:2001, s. 187 – 247.
• Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2011): Regional omfordeling i Danmark. Cepos Arbejdspapir nr. 16.
• Christoffersen, Henrik, Red. (1991): Regionale forskelle i levevilkår. AKF forlaget.
• Dybvad, Kaare (2015): Udkantsmyten. People’sPress.
• Madsen, Edith (2015): Udflytning af statslige arbejdspladser – skaber det jobs i den private sektor? Analyse. Kraka.
• Nørskov, Anders (1991): Offentlige mellemregionale pengestrømme i Danmark i 1988. AKF Forlaget.
• Pedersen, Niels Jørgen Mau (2007): Den offentlige sektor i flere niveauer. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.