Corona-nedlukningen kan ved et middelskøn koste dansk økonomi 150 mia. kr.

Konklusioner

Notatet bygger på fem scenarier for nedlukningens længde og et forsøg på at procentscore branchernes produktionstab. Scenarierne afhænger af de valgte og nødvendige tiltag, der sættes ind mod corona-epidemien. Notatet viser:

• Alle scenarier indebærer, at den økonomiske vækst bliver negativ i 2020. I tre af scenarierne er tilbageslaget større end under finanskrisen i 2009.
• I det midterste scenario er der et produktionstab på 150 mia.kr. ved 6 måneders nedlukning, svarende til 7,3 pct. af bruttoværditilvæksten i 2020. Dansk økonomi vil gå i recession med en negativ økonomisk vækst på 6 pct. i 2020.
• I de yderste scenarier er produktionstabet fra knap 80 mia.kr. til over 500 mia.kr. (ved henholdsvis nedlukning frem til sommer og frem til en vaccine kan tages i brug om halvandet år). I scenario 4 og 5 er dansk økonomi i recession til og med 2021.
• Nedlukningen udløser et rent udbudschok, som ikke kan bekæmpes med konjunkturpolitik. Det kan dog ikke udelukkes, at der udover udbudschokket kan komme en krise på efterspørgselssiden, ligesom konjunktursituationen internationalt var skrøbelig allerede før epidemien. Omvendt er der fortilfælde for, at økonomier kan indhente selv kraftige udbudschok – bl.a. som følge af naturkatastrofer – relativt hurtigt.

Beregningerne bygger på scenarier og forenklende antagelser, der kan anskueliggøre de mulige økonomiske konsekvenser af udbudschokket fra nedlukningen af dele af økonomien. Der er ikke tale om en modelbaseret prognose, og beregningerne er behæftet med betydelig usikkerhed.

Dette notat forsøger at indkredse produktionstabet som følge af den såkaldte nedlukning i forbindelse med COVID-19-pandemien.

Den økonomiske situation er naturligvis behæftet med stor usikkerhed, som afspejler usikkerheden med hensyn til krisens længde, omfanget af fremtidige nedlukningstiltag, situationen i udlandet både med hensyn til COVID-19-krisen og det økonomiske aktivitetsniveau allerede før krisen samt afledte økonomiske effekter af f.eks. konkurser, nye politiske tiltag og usikre forventninger.

Notatet begrænser sig dog til at se på selve det økonomiske chok fra selve den smittebegrænsende nedlukning af aktiviteter i Danmark, afhængigt af hvor langvarig den bliver. Der er altså ikke tale om en prognose for den samlede økonomi eller en vurdering af den internationale konjunktursituation.

1. Nedlukningens længde er usikker, men kan blive langvarig.

Nedlukningen er gennemført for at begrænse smitteomfanget og beskytte kapaciteten i sundhedsvæsenet imod et pres, som kan få dødeligheden til at stige. Sundhedsstyrelsen forventede i sin strategiplan, at 10 pct. af befolkningen vil blive smittet i første bølge frem mod sommeren. Med mindre det derefter lykkes at begrænse sygdommens udbredelse permanent, anslås op mod 50-60 pct. at skulle smittes, før immuniteten i befolkningen er stærk nok til at begrænse sygdommen naturligt. En sådan permanent begrænsning af udbredelse kan enten opnås ved hjælp af vaccine eller gennem en strategi, som hurtigt identificerer og afskærer smittede meget effektivt fra omverdenen. Endelig er det muligt, at kombinationen af et sæsonbetonet fald i smitteudbredelsen til sommer og målrettede tiltag kan udrydde sygdommen, før en anden bølge indtræffer frem mod efteråret og vinteren. En vaccine forventes ikke at kunne tages i brug i år; ifølge Ferguson et al., (2020) kan det vare 18 måneder eller mere.

Det primære formål med de politiske indsatser mod virussen er angiveligt at beskytte sundhedsvæsenet mod at behandle for mange kritisk syge patienter på en gang. Dødeligheden for coronasmittede risikerer at stige betydeligt, hvis patienterne ikke kan behandles med f.eks. respiratorer. Metoden er gennem nedlukning af aktiviteter som fysisk undervisning, detailhandel, indrejseforbud for udlændinge, stop for flytrafik, hjemsendelse af offentligt ansatte og anvendelse af hjemmearbejde at nedsætte omfanget af sociale kontakter i befolkningen for derved at begrænse transmissionen af smitte.

Det afgørende spørgsmål er således, hvor omfattende og langvarig nedlukningen skal være for at undgå, at behovet for behandling overgår kapaciteten i sundhedsvæsenet. I tabel 1 er opstillet fem meget forskellige scenarier for, hvor længe nedlukningen kan vare. Som det ses, indebærer de nedlukninger i en periode fra mellem 3 til 18 måneder.

Scenarierne er beregnet med udgangspunkt i forventningerne i Sundhedsstyrelsens strategiplan (Sundhedsstyrelsen, 2020a) til centrale størrelser omkring epidemiens forløb og sundhedsvæsenets kapacitet (se tabelnoten) samt forudsætninger om smitteomfanget ved udgangen af anden epidemibølge. Sundhedsstyrelsen (2020b) har senere vurderet, at et forløb som i Italien kan øge belastningen af intensivkapaciteten. Endvidere har den kraftige nedlukning indtil videre sænket smitteudbredelsen mere end forudsat i strategiplanen. Derfor må tidsangivelserne i scenarierne anses for konservative.

I scenario 1 vil sygdommen enten miste fodfæste af sig selv eller kunne holdes i skak med tiltag rettet mod inficerede og særligt sårbare grupper efter første bølge. I scenario 3-5 antages sygdommen derimod først at miste fodfæste efter, at 60 pct. af befolkningen er smittet, eller (scenario 5) der findes en vaccine. I scenario 2 og 3 antages sygdommen at kunne miste fodfæste allerede efter 5-6 måneder, idet der i anden bølge sker en væsentlig stigning både i antal inficerede og sundhedsvæsenets kapacitet. I scenario 4 og 5 inddæmmes antallet af inficerede derimod til 100.000 personer ad gangen, indtil virus mister fodfæste. Det svarer godt og vel til niveauet i løbet af Sundhedsstyrelsens første bølge. Aktuelt antages væsentligt færre at være smittet.

2. Nedlukningen er et udbudschok

Chok til den økonomiske aktivitet kan både komme fra udbuds- og efterspørgselssiden. Nedlukningen er et negativt udbudschok til den danske økonomi og nedlukning i mange andre lande er et chok til den internationale økonomi. Nedgangen i økonomisk aktivitet skyldes, at nedlukningen forhindrer en række brancher i at producere som normalt. Udbudschokket følges af en tilsvarende nedgang i indkomsterne og vil på globalt niveau få efterspørgslen til at falde lige så meget, som udbuddet falder. Set fra den enkelte virksomhed vil det naturligvis se ud som et efterspørgselschok, fordi kunderne svigter. Det ændrer imidlertid ikke ved, at det er faldet i økonomiens produktionskapacitet som følge af nedlukningen, som er den egentlige årsag til faldet i efterspørgslen.

Det er velkendt, at indkomstnedgangen som følge af et udbudschok ikke kan undgås med konjunkturpolitiske redskaber, som påvirker efterspørgselssiden. Politiske tiltag kan derimod påvirke fordelingen af indkomsttabet.

Corona-krisen er et meget anderledes chok end finanskrisen, som – udover pengepolitiske impulser – blev udløst af, at navnlig banksektoren og likviditetstilførslen frøs til. Det sidste havde også karakter af et udbudschok, som imidlertid kunne begrænses ved at tilføre likviditet fra centralbanker og statskassen (i Danmark ved at garantere for banker med fundingproblemer samt forlænge betalingsfrister for moms og a-skatterFolketinget har også forlænget betalingsfrister for moms og a-skatter under corona-krisen, men det er næppe så relevant som under finanskrisen, fordi der denne gang ikke er tale om en likviditetskrise.  ).

Udbudschokket fra corona-krisen kan have en række følgevirkninger. For det første kan udbudschokket forplante sig til efterspørgselssiden, så nedgangen bliver større end det initiale udbudschok. Problemet bliver ikke mindre af, at konjunkturerne allerede før krisen så skrøbelige ud internationalt: Lande som Japan, Frankrig, Italien, Hong Kong og Sydafrika havde negativ vækst i fjerde kvartal 2019, mens lande som UK, Tyskland, Canada og Sverige havde stagnation eller lavvækst. Euro-områdets vækst var 0,5 pct. p.a. i 4. kvartal. Der var desuden spekulationer om, at aktiekurserne var overvurderede; efter coronakrisen satte ind, har der således været markant større korrektioner end denne krise i sig selv synes at kunne begrundeDet amerikanske S&P 500-indeks har mistet omkring en tredjedel af sin værdi fra toppunktet i februar i år til en måned senere. Selv under ekstreme antagelser om, at investorerne diskonterer fremtidige indtægter med realt 10 pct. om året, og at de ikke forventer overskud i hverken 2020 eller 2021, vil det eksempelvis kun kunne begrunde et fald på knap 20 pct.   (hvis hele kursfaldet kunne henføres til coronakrisen, indikerer det et særdeles dybt tilbageslag).

For det andet kan krisen skabe tilpasningsproblemer, hvis virksomheder bliver insolvente og skal finde nye ejere, og tabene skal fordeles på kreditorerne. Regeringen har fået vedtaget en række støtteordninger, som kompenserer for en del af solvenstabene. Det kan måske begrænse eventuelle tilpasningsproblemer, men det er vigtigt at understrege, at tabene blot vil blive omfordelt til nogle andre, og at det også kan medføre negative effekter på den samlede økonomi. Det gælder også, hvis statsgælden øges.   

Der er dog også velkendt, at økonomier ofte kommer sig meget hurtigt selv efter kraftige udbudschok såsom naturkatastrofer, der medfører materielle ødelæggelser af kapitalapparatet. Derfor er udbudschokkets størrelse af selvstændig interesse, fordi det er mere sikkert end de afledte konsekvenser. Hertil kommer, at selve udbudschokket ikke kan afbødes med konjunkturpolitik – eller, for Danmarks vedkommende, med effekten af pengepolitikken i Euroområdet og de meget store automatiske stabilisatorer. Selv i en situation, hvor der måtte være behov for konjunkturpolitik, vil det ikke nødvendigvis kræve diskretionære tiltag, fordi vi via fastkurspolitikken fører samme pengepolitik som Euroområdet (medmindre kronen kommer under pres), og fordi de offentlige udgifter og skatteindtægter er blandt de mest konjunkturfølsomme i EU.

Et rent udbudschok bør ikke ventes at få varige konsekvenser, medmindre det sætter sig i strukturelle forhold som beskæftigelse eller offentlige finanser. I Danmark er de offentlige finanser holdbare, mens konsekvenserne kan blive alvorlige i lande med i forvejen svage offentlige finanser, herunder i eurolande som Italien. En genopblussen af statsgældskrisen i euroområdet kan ikke udelukkes.

3. En måneds nedlukning koster ca. 1½ pct. årlig økonomisk vækst.  

I det følgende er der opstillet en beregning af, hvad de nævnte scenarier vil indebære for udbudschokket til dansk økonomi. Beregningen bygger på en række forenklende antagelser. Det er vigtigt at understrege, at der ikke er tale om en modelberegning eller en egentlig prognose.

Nedlukningen påvirker forskellige brancher vidt forskelligt. En række serviceerhverv som frisører og udskænkning vil praktisk taget være umulige at udføre. Derimod er fremstillingserhverv samt landbrug og skovbrug søgt skånet for nedlukningen. En del aktiviteter – bl.a. i undervisningssektoren – gennemføres på nettet og med hjemmearbejde.

Der er foretaget en grov scoring af, hvordan de enkelte branchers bruttoværditilvækst (BVT) vil blive berørt af nedlukningen (se bilaget). Baseline er branchefordelingen af BVT i 2019. Hensigten er ikke, at den enkelte branchescoring er præcis, men at opnå et billede af den gennemsnitlige samlede effekt. For den offentlige administration er trods udbredt hjemsendelse antaget fuld kapacitet, fordi denne del af de offentlige udgifter opgøres inputbaseret i nationalregnskabet, og fordi de hjemsendte modtager løn. Reelt vil der naturligvis være et økonomisk tab, som maskeres af denne regnskabspraksis.

Under disse forudsætninger beregnes produktionskapaciteten målt ved BVT at falde med 17 pct. ved nedlukning i forhold til normal produktion. Omregnet til månedsbasis medfører det, at en måneds nedlukning umiddelbart vil reducere den årlige økonomiske vækst med 1,4 pct.Beregningerne i dette notat vedrører bruttoværditilvæksten. Forskellen i forhold til bruttonationalproduktet er primært, at BVT opgøres i faktorpriser (før moms, afgifter og tilskud), mens BNP er i markedspriser. De reale vækstrater i BVT og BNP afviger ikke væsentligt (Finansministeriets decemberprognose var reale vækstrater på hhv. 1,3 og 1,5 pct. i BVT og BNP, mens prisniveauet i BNP ligger godt 14 pct. over BVT).  

Det er endvidere forudsat, at denne umiddelbare effekt er proportional med antallet af måneder, der lukkes ned i de fem scenarier. Det gælder, uanset at der er plads til en gradvis lempelse af nedlukningen (f.eks. genåbning af visse offentlige institutioner og grænsepassage) i takt med, at større immunitet i befolkningen sænker smitterisikoen. Der kan også finde en teknologisk tilpasning sted, så aktiviteter, der i første omgang er ramt af nedlukning, efterhånden vil kunne gennemføres inden for nedlukningens rammer. F.eks. fjernarbejde vil gradvist kunne blive mere udbredt. Både lempelse af nedlukning og teknologisk tilpasning reducerer umiddelbart de økonomiske konsekvenser. Men på den anden side vil langvarig nedlukning medføre flaskehalse i både bemanding og afsætning selv i de brancher, som ikke er direkte berørt af nedlukning. F.eks. vil industrien kunne blive ramt af et stigende antal sygemeldinger på grund af smitteØget sygelighed er dog ikke en effekt af selve nedlukningen, men en baselineeffekt.   og karantæne samt fravær til pasning af børn. Den vil også kunne få voksende problemer med at afsætte sin produktion, selv om den i begrænset omfang leverer til nedlukningsramte erhverv i ind- og udland. Alt i alt antages disse effekter at gå ud mod hinanden, så effekten på væksten umiddelbart er ligefrem proportional med nedlukningens længde.

Til gengæld vil det være muligt at indhente en del af produktionsefterslæbet efter nedlukningen – særligt ved kortere nedlukninger. Også denne effekt er velkendt, om end størrelsesordenen vil afhænge af mange forhold. Konkret er det antaget, at produktionen kan øges med 5 pct. over det normale niveau i ét kvartal efter nedlukningens ophør (hvilket omtrent svarer til den ledige kapacitet før nedlukningen målt ved BNP-gabet).

I tabel 2 er gengivet hovedresultaterne af beregningen for de fem scenarier

Udbudschokket i scenario 1, hvor nedlukningen er begrænset frem til sommer, kan således beregnes til 78 mia.kr. i faktorpriser eller et fald i væksten i 2020 med 3,8 procentpoint. Finansministeriets prognose fra december forventede en vækst på 1,3 pct. i 2020. I dette scenario vil denne vækst i stedet blive et fald på 2,5 pct. (1,3 pct. minus 3,8 pct.). Det fremgår af tabel 3, hvor scenarierne er lagt ind i forhold til Finansministeriets december 2019-prognose (Finansministeriet, 2019).

I scenario 4, hvor nedlukningen trækker et pænt stykke ind i 2021, vil det samlede væksttab i 2020 og 2021 blive på 450 mia.kr. Vækstfaldet er på hhv. 14,4 og 7,3 pct. i de to år. Givet forventningen om en vækst på ellers 1,3 pct. i begge år, vil vi opleve negativ økonomisk vækst på 13,1 pct. og 6,0 pct. i de to år (jf. tabel 3). Det vil være en meget voldsom recession. I scenario 5 er tilbageslaget endnu kraftigere. Det skyldes, at nedlukningen varer to måneder længere. Der er dog ikke taget højde for, at nedlukningen modsat de andre scenarier ikke kan lempes gradvist undervejs, hvilket vil øge de økonomiske omkostninger. Derfor er det angivet i tabel 2 og 3, at effekterne må forventes at ligge ud over de umiddelbare beregninger af dette scenario.

I forhold til yder-scenarierne viser scenario 3 med seks måneders nedlukning et samlet produktionstab på godt 150 mia.kr. (i faktorpriser) i 2020. Det svarer til et fald på 7,3 pct., således at recessionen vil være på 6,0 pct. Til sammenligning faldt BVT med 4,4 pct. under finanskrisen i 2009 (og BNP faldt med 4,9 pct.).

Det er yderst vanskeligt at vurdere, hvor stor effekt, scenarierne vil få på beskæftigelse og ledighed. Umiddelbart indebærer en måneds nedlukning et fald i virksomhedernes brug af arbejdskraft på godt 20 pct. målt i antal personer og timer, hvis BVT falder med 17 pct. (forskellen skyldes, at nedlukningen rammer mere arbejdskraftintensive erhverv). Det svarer til godt 500.000 beskæftigede. Den registrerede beskæftigelse og ledighed vil dog ikke falde i nær samme grad, fordi aktivitetsnedgangen normalt ikke fører til et tilsvarende antal afskedigelser. Hertil kommer, at de midlertidige ordninger for virksomheder og ledige også vil spille en rolle.

Under finanskrisen faldt beskæftigelsen fra 2008 til 2009 med 92.600 personer, eller 3,1 pct., mens BVT som nævnt faldt med 4,4 pct. Det svarer til godt 20.000 personer per procentpoints fald i BVT. Under antagelse af et tilsvarende fald som følge af nedlukningen, vil nedgangen i beskæftigelsen i scenario 3 være på ca. 125.000 personer. Denne virkning må dog anses for betydelig mere usikker, hvortil kommer, at der traditionelt er en forsinkelse i beskæftigelsesudviklingen i forhold til produktionen. Det var også tilfældet under finanskrisen.

Konklusion

Beregningerne i dette notat tyder på, at nedlukningen i forbindelse med corona-krisen vil indebære et udbudschok til dansk økonomi, som afhængig af nedlukningens længde vil kunne overstige recessionen i første år af finanskrisen. I det midterste scenario koster nedlukningen ca. 150 mia.kr. i tabt produktion i 2020.

Det er vigtigt at understrege, at der er tale om et foreløbigt første bud på de mulige størrelsesordner af de økonomiske konsekvenser. Der er behov for at udvikle og forfine metoden og at tilpasse scenarierne i lyset af nye erfaringer fra epidemiens udvikling. Der er dog under alle omstændigheder tale om så store beløb, at det helt afgørende, at regeringen udvikler og offentliggøre skøn for, hvad både den allerede gennemførte politik og kommende tiltag vil medføre af økonomiske konsekvenser.

Referencer

• Ferguson, N.M., Laydon, D., Nedjati-Gilani, G., Imai, N., Ainslie, K., Baguelin, M., Bhatia, S., Boonyasiri, A., Cucunubá, Z., Cuomo-Dannenburg, G., Dighe, A., Fu, H., Gaythorpe, K., Thompson, H., Verity, R., Volz, E., Wang, H., Wang, Y., Walker, P.G., Walters, C., Winskill, P., Whittaker, C., Donnelly, C.A., Riley, S., Ghani, A.C., 2020. Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID- 19 mortality and healthcare demand 20.
• Finansministeriet, 2019. Økonomisk Redegørelse, december 2019. Finansministeriet.
• Sundhedsstyrelsen, 2020a. COVID-19: Risikovurdering, strategi og tiltag ved epidemi i Danmark, version 10. marts 2020. Sundhedsstyrelsen.
• Sundhedsstyrelsen, 2020b. COVID-19 i Danmark – Epidemiens første bølge. Status og strategi. version 23. marts 2020.