Dårlig regulering af forsyningsselskaber koster forbrugerne op mod 6-7 mia. kr. om året

Resume

Forsyningssektoren – som i dette papir er defineret som distribution af el, gas, fjernvarme og vand, samt affaldshåndtering – er vigtig for dansk økonomi. Den er også vigtig for alle danske familier og virksomheder – ingen kan klare sig uden. Sektorens værditilvækst udgjorde i 2014 37 mia. kr. Analyser, der er udført på området, viser, at der er et stort, ikke-realiseret potentiale for effektiviseringer, som i et 7årigt perspektiv udgør 6-7 mia. kr. om året. Dette gælder, selv om både behovet og muligheden for effektiviseringer af forsyningssektoren er blevet drøftet gennem i hvert fald det seneste årti. Et centralt spørgsmål er derfor, hvorfor potentialet – eller i hvert fald en pæn del af det – ikke allerede er blevet høstet. Et andet centralt spørgsmål er, om det er realistisk, at de initiativer, der er taget på området, vil medvirke til, at det bliver høstet.

I dette papir – der er udarbejdet af Lauritzen Consulting for CEPOS – gennemgås udviklingen og reguleringen på tværs af forsyningsområderne i Danmark, og der sammenlignes med udlandet. Konklusionen er, at de initiativer, der hidtil er taget, har været fornuftige – men også utilstrækkelige til at høste effektiviseringspotentialet, dvs. at der skal mere til. Konklusionen er også, at der på flere områder kan hentes inspiration til, hvordan dette kan gøres, både i vellykkede udenlandske erfaringer, og i økonomisk teori.

Papiret argumenterer for, at den danske regulering af forsyningssektoren har ”sat sig mellem to stole”. Det gælder først og fremmest i forhold til reglerne for, om forsyningsvirksomhedernes kapital må forrentes, i forhold til mulighederne for at tage udbytter ud, og i forhold til mulighederne for at sælge forsyningsselskaber. Generelt har man på flere områder udskiftet det gamle, såkaldte ”hvile i sig selv” system – dvs. et system uden overskud men med mulighed for at overvælte alle omkostninger på forbrugerne – med et system med en vis priskontrol, og visse muligheder for kapitalforrentning. Kapitalforrentningen er imidlertid så lav, at det ikke er attraktivt for private virksomheder at drive virksomhed på området.

Hertil kommer, at prisreguleringen på flere af områderne er relativt blød.

Dette gælder især for vand og fjernvarme, hvor priserne for danske forbrugere i dag er højere end i andre lande. Priserne for el- og gasdistribution ligger lidt under et europæisk gennemsnit. Det er dog også et effektiviseringspotentiale her. Generelt er det i alle lande et problem at skabe en fornuftig regulering af forsyningsselskaberne, så de både sikrer kvalitet, sikkerhed i forsyningen og service – og samtidig har et effektiviseringsincitament, der ikke er væsentligt mindre end for virksomheder i konkurrence.

Der er også en række forskelle mellem den måde, reguleringen af de forskellige forsyningsområder sker på, som ikke er logisk, men alene skyldes forskellig historie. På elområdet er det således tilladt for distributionsselskaberne at udbetale udbytte til ejerne, men dette ikke er tilladt på vandområdet og kun i begrænset omfang på fjernvarmeområdet.

Hvordan kan dette forbedres? Papirets forslag er opsummeret herunder.

Forslag til bedre regulering på forsyningsområdet – dvs. eldistribution, gasdistribution, vand, fjernvarme og affaldshåndtering

1: Strammere benchmark-baseret indtægtsrammeregulering 

Som det i dag gælder på el- og vandområderne, skal der konsekvent indføres indtægtsrammer med et loft for de samlede indtægter, et forsyningsselskab må have. Benchmarkingen skal lede til såvel generelle som selskabsspecifikke effektiviseringskrav. Kravene skal øges i forhold til i dag, bl.a. ved en større krav til en gradvis reduktion af omkostninger til koncerninterne køb.

2: Menuregulering
Der indføres en menuregulering, så selskaberne skal vælge mellem at være omkostningsdækkede eller gevinstmaksimerende. Det skal være muligt for omkostningsdækkede selskaber at skifte status til gevinstmaksimerende samt for gevinstmaksimerende selskaber at overgå til mere krævende menuer. Derudover binder valget af status for en længere periode for at undgå strategisk adfærd hos selskaberne.

3: Omkostningsdækkede selskaber
Et omkostningsdækket selskab frasiger sig retten til at få forrentet sin indskuds- eller anlægskapital og til at modtage udbytte. Til gengæld kan selskabet få dækket sine faktiske omkostninger på lån, der er optaget for at finansiere sine investeringer – forudsat, at låntagningen har været konkurrenceudsat. Da låneomkostningerne vil være mindre end en normal kapitalforrentning, der inkluderer en ejerrisiko, vil dette medføre en besparelse for forbrugerne. Selskabet accepterer et loft for direktionslønninger og bestyrelseshonorarer.

4: Gevinstmaksimerende selskaber
Selskabet kan forrente sin kapital med en vægtet forrentning, der inkluderer en ejer-risiko (en såkaldt WACC-forrentning), og ejerne modtager udbytte. Forsyningsselskabet forpligter sig til at gennemføre effektiviseringer, der er større, end dem, de omkostningsdækkede selskaber skal gennemføre – og de gevinstmaksimerende selskabers priser skal være lavere end de omkostningsdækkede selskabers priser. Hvis de ekstraordinære effektiviseringer gennemføres, skal selskabet kunne beholde en del af gevinsten ved effektiviseringen – også hvis dette leder til en høj forrentning af kapitalen.

5: Kommunerne skal kunne modtage udbytte og sælge forsyningsselskaber uden modregning i bloktilskuddet
Hvis indtægtsrammereguleringen strammes, vil selskabernes markedsværdi falde i forhold til i dag. Det vil derfor være naturligt at fjerne den særlige ”beskatning” af kommuner, der sælger forsyningsselskaber, der gælder i dag (på typisk 30-50 pct). Denne ”beskatning” virker i dag som en bremse på fusioner, der kunne medføre stordriftsfordele, der ville sikre besparelser for forbrugerne. Hvis de kommunalt ejede selskaber er gevinstmaksimerende, vil kommunernes udbytte allerede være baseret på et overskud, der allerede er selskabsbeskattet i forsyningsselskabet, og også i denne situation bør der ikke være en modregning i bloktilskuddet.

6: Fri konkurrence
Endelig skal regler, der forhindrer fri konkurrence på forsyningsområderne, fjernes. Mange steder er det ikke teknisk eller økonomisk muligt – men når det er muligt, bør lovgivningen ikke (som det ofte er i dag) forbyde det. Det bedste eksempel er fjernvarmelovgivningens mulighed for, at kommuner kan kræve tilslutningspligt og forblivelsespligt.