Kommentar til Klimarådets statusrapport 2025

Otto Brøns-Petersen, analysechef i CEPOS, har følgende kommentarer til Klimarådets Statusrapport 2025.

Klimarådets statusrapport 2025 giver et relevant overblik over klimapolitikken, særligt i EU. Gennemgangen af klimapolitikken i EU udgør en nyttig oversigt over den allerede gældende og kommende klimapolitik.

Det er positivt, at rådets rapport imødekommer et længe næret ønske fra CEPOS om at angive samfundsøkonomiske omkostninger (skyggepriser) for redskaber i klimapolitikken frem mod 2035, men der savnes en systematisk cost-benefit af de foreslåede modeller. Det er navnlig relevant i lyset af, at der ikke kan forventes nogen primære effekter på det globale klima, men højst meget usikre sekundære inspirationsvirkninger (se nedenfor). Der bør ligeledes indgå en beregning af de omkostninger, der vil følge af en eventuel sikkerhedsmargin for at opnå målene. Det skærer i øjnene, at usikkerheden omkring 2030-målet problematiseres, mens den slet ikke indgår i overvejelserne omkring omkostningerne ved et eventuelt 2035-mål.

Rådet fremhæver, at der fra 2027 vil opstå yderligere dobbeltregulering på EU-niveau. Visse udledninger, som vil falde ind under ETS2, vil overlappe med sektorer, der også er omfattet af forordningen for indsatsfordelingen (ESR). Det vil betyde, at bl.a. opvarmning af husholdninger samt vejtransport vil være omfattet europæisk dobbeltregulering.

Ligesom der er europæisk dobbeltregulering, er der også betydelig dobbeltregulering mellem den danske og europæiske klimapolitik. Klimarådet vurderer selv, at 80 pct. af alle nettoudledninger vil være omfattet af en kvotesektor fra 2030. Rådet beskriver, at kvotesystemerne formentlig vil bringe EU det meste af vejen til et 2040-mål om 90 pct. reduktion. Kommissionen undersøger muligheden for at etablere et kvotesystem for landbrugets udledninger, således at praktisk talt alle danske udledninger i så fald vil være kvoteomfattet.

I et effektivt kvotesystem vil der være fuld intern lækage, hvilket noget tyder på vil være tilfældet fra begyndelsen af 2030’erne, bl.a. ifølge De Økonomiske Vismænd[1]. Det betyder, med meget få undtagelser, at selvstændig danske klimapolitik ikke vil have nogen reel klimaeffekt efter 2030’erne.

Med det i mente er det beklageligt, at Klimarådet ikke tydeligere fremhæver problemerne ved dobbeltregulering af udledninger i hhv. europæisk og dansk regi og forholder sig kritisk til behovet for selvstændige danske klimamål.

Klimarådet argumenter derimod for at sigte efter et klimamål i 2035 på mere end 80 pct., med henvisning til bl.a. ”klimakrisens alvor” samt klimalovens princip om, at Danmark skal være et foregangsland. Et tredje argument er, at et klimamål i 2035 bør bidrage til, at regeringen når sit mål om klimaneutralitet i 2045.

Dansk klimapolitik med tæt på fuld lækage i EU vil ikke bidrage til at de globale udledninger reduceres, hvorfor et højt territorialt mål i Danmark ikke bidrager til at forbedre klimaets tilstand, men medfører samfundsøkonomiske omkostninger, som kunne have bidraget til reelle forbedringer klimapolitisk eller på andre områder.

Et selvstændig dansk klimamål for at understøtte klimalovens princip om, at Danmark skal være et foregangsland, synes underbygget med, at det kan bidrage positivt til, at f.eks. EU øger sine klimaambitioner. Rådet peger selv på, at det vil medføre højere omkostninger og at der vil være risiko for at ændre samfundets sociale balance.

Desværre synes det ikke sandsynliggjort, at en potentiel gevinst ved at være foregangsland ved at inspirere andre landes klimaindsats, står mål ved de omkostninger et selvstændigt dansk klimamål vil have. Særlig ikke i betragtning af at også en ekstra reduktionsindsats i de øvrige EU-lande også vil være forbundet med fuld lækage. I Rådets rapport om Danmarks klimamål i 2035 er de samfundsøkonomiske omkostninger opgjort til 18,6 mia. kr. ved et klimamål på 85 pct. i 2035.[2]

Argumentet om et 2035-mål som støtte til langsigtede danske klimamål holder derfor heller ikke.

Hvis Danmark skal gøre en reel forskel ud over at følge EU’s klimapolitik, kræver det, at udbuddet af kvoter mindskes. I et bindende kvotesystem kan det alene opnås ved at annullere CO₂-kvoter. Det samme er tilfældet i de øvrige EU-lande, som Klimarådet gerne vil inspirere. Derfor må det stærkt forundre, at rådet ikke anbefaler kvoteannullering som det centrale redskab i klimapolitikken (frem mod 2030 vil kvoteannullering som fleksibelt instrument endda kunne medføre negativ lækage).

Samlet set sandsynliggør Klimarådet ikke, at der er et solidt grundlag for en fortsat selvstændig dansk klimapolitik efter 2030.

Alligevel anbefaler Rådet et selvstændigt mål, og i denne forbindelse at Danmark efter 2030 overgår til 5-årige budgetmål, startende med perioden 2031-2035. Argumentet for denne revision er, bl.a., at et budgetmål skaber incitament til tidligere reduktioner. Hovedbegrundelsen synes at være, at det vil føre til en strammere klimapolitik, fordi det kræver tidligere indsats. Det er imidlertid ikke hensigtsmæssigt at lade valget af målemetode styre af et ønske om stramningsgraden; både et punkt- og et budgetmål kan justeres for at imødekomme et sådant ønske. Tværtimod vil overgang til en ny målemetode alt andet lige tilsige, at målet justeres med henblik på uændret stramningsgrad. Klimarådet anfører også, at et budgetmål kan være mindre følsom over for tilfældige udsving i målet. Et budgetmål er imidlertid også følsom over for tilfældige stød, og styrbarheden kan være ringere end for et punktmål, hvis der er længere cykler i stødene – f.eks. knyttet til konjunkturudsving. Det anbefales, at Klimarådet analyser følsomheden yderligere, f.eks. med udgangspunkt i historiske data.

Den eneste sikre måde at undgå følsomhed over for tilfældige udsving er imidlertid at fastlægge målet efter samme metode som anvendes f.eks. i budgetloven for den strukturelle saldo. Denne metode indebærer, at regeringen ex ante skal dokumentere, at der er gennemført tiltag som forventes at realisere målet. Både regeringen og Klimarådet opgør løbende denne indsats, så datagrundlaget for denne metode eksisterer allerede.

Det skal dog understreges, at med fuld kvotedækning af udledningerne vil usikkerheden om udledningerne være knyttet til den geografiske spredning i EU og ikke til de samlede udledninger over kvotesystemets tidshorisont. Det taler yderligere for, at et eventuelt selvstændigt dansk klimamål baseres på kvoteannullering frem for redskaber med fuld lækage og ingen global klimavirkning.

[1] https://dors.dk/vismandsrapporter/oekonomi-miljoe-2023

[2] https://klimaraadet.dk/sites/default/files/node/field_files/Rapport%20-%20Danmarks%20klimam%C3%A5l%20i%202035_web_1.pdf