Der er stor forskel på, hvor meget danskerne yder til den statslige fælleskasse. Faktisk er forskellen på hvor meget de, der yder mest og mindst om året, nu oppe på kr. 126.000,-. Forskellen i behovet for offentlig service er langt fra så stor. Siden 2007 er der nemlig sket en udpræget nivellering af både bruttoindkomst, erhvervsfrekvens og velfærdsbehov på tværs af kommunegrænserne. Alligevel er pengestrømmene blot intensiveret.
Forord
I 2011 udgav CEPOS en analyse af den samlede regionale omfordeling mellem borgerne i landets forskellige kommuner, sådan som den foregik i 2008. Siden da er der indtruffet væsentlige ændringer i de vilkår, som betinger den regionale omfordeling. Derfor er undersøgelsen fra 2011 nu fornyet og ført frem til 2014. Ydermere rummer denne nye analyse en nærmere undersøgelse af de forandringer, som er foregået i perioden.
Den økonomiske fordeling mellem landets forskellige egne har i de seneste år påkaldt sig en betydelig interesse i den politiske og folkelige debat, og der er gennemført en række politiske tiltag med henblik på at påvirke den regionale udvikling. Diskussionerne om de regionale forskelle og vedtagelsen i Folketinget af regionalpolitiske tiltag er imidlertid foregået uden, at der har foreligget en samlet aktuel oversigt over de offentlige pengestrømme mellem de forskellige dele af landet og dermed over den samlede regionale omfordeling mellem borgerne bosat geografisk forskelligt. Det er uheldigt og kan have været en medvirkende årsag til en usikker bedømmelse af behovet for regionale omfordelingsprogrammer og til, at nye regionalpolitiske tiltag kun i begrænset omfang har forholdt sig til de typer af mellemkommunale betalingsstrømme, som er mest betydende.
Analyserne er foretaget ved hjælp af grunddata fra Danmarks Statistik, som er bearbejdet og organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning. Jeg takker professor Bjarne Madsen for samarbejdet. Det afsluttende analysearbejde er foregået i CEPOS, som også bærer det fulde ansvar for arbejdets udførelse. Her har stud.polit. Waldemar Schoustrup Schuppli fungeret som forskningsassistent.
Henrik Christoffersen, Forskningschef i CEPOS
Sammenfatning
Den oprindelige forestilling om kommunestyre tilsiger, at kommuner er lokale selvstændige enheder, som løser egne fælles opgaver og selv finder finansieringen hertil. Den forestilling er imidlertid brudt i velfærdsstaten, hvor omfordeling og lighedshensyn er kommet til at spille en afgørende rolle. Hermed er den lokale fælles økonomi ikke længere rent lokal, og der foregår betydelige offentlige betalingsstrømme over kommunegrænserne som udtryk for omfordelingen:
Moms og vareskatter
Skatter til staten
Tilskud og udligning
Indkomstoverførsler
Der foregår også offentlige betalinger på tvært af kommunegrænser, som ikke er direkte bestemt ud fra et omfordelingshensyn men har karakter af køb af ydelser. Kommuner betaler for køb af ydelser hos andre kommuner, og staten betaler for drift af egne institutioner lokaliseret i landets forskellige kommuner, men med opgaven at producere ydelser ligeligt til gode for alle landets borgere. Ligeledes betaler staten for drift af regionerne og dermed primært for driften af landets offentlige sygehuse, som skal sikre alle landets borgere et ensartet sygehustilbud. Hvor de omfordelende mellemkommunale betalinger direkte påvirker det økonomiske rådighedsbeløb per borger og serviceniveauet i kommunerne og dermed fordelingen af velfærd mellem borgerne i de forskellige kommuner, så er dette ikke tilfældet med de offentlige betalinger, som vedrører køb af ydelser herunder drift af statslige institutioner. Disse betalinger kan i et vist omfang påvirke den regionale lokalisering af arbejdspladser, men såfremt placering af statslige arbejdspladser indebærer tilflytning af nye borgere til en kommune, så påvirkes såvel kommunens indtægts- som udgiftsside, hvorved det samlede velfærdsresultat for de enkelte borgere i kommunen i hovedsagen vil forblive uændret. Den seneste danske forskning på feltet peger ydermere i retning af, at statslige arbejdspladser ikke vil drive stærkere vækst i den private sektor. Medfører statslige arbejdspladser blot øget pendling over kommunegrænser, bliver de velfærdsmæssige effekter i hovedsagen begrænset til det velfærdstab, som fremkommer i kraft af øgede pendlingsomkostninger.
Analysen har to helt centrale resultater. For det første bidrager kommuner med forskellig placering i det regionale mønster vidt forskelligt til finansiering af det fælles offentlige Danmark i form af den statslige virksomhed. Kommunerne med mest udpræget udkantbeliggenhed bidrager endda overhovedet ikke men trækker tværtimod netto på staten, også til finansiering af den rent lokale aktivitet. Modsat bidrager de stærkeste kommuner i 2014 med omkring 120.000 kroner per indbygger til finansieringen af staten.
Det andet helt centrale resultat fremkommer i analysen af udviklingen i den regionale omfordeling i løbet af årene fra 2007 til 2014. Det påvises, at der i løbet af disse år er foregået en markant udjævning af de regionale forskelle i velstandsniveau og velfærdsniveau. Der har udviklet sig tydeligt mindre forskelle i borgernes bruttoindkomster mellem kommunerne således, at også forskellene i borgernes skattebetalinger til staten er blevet mindre fra kommune til kommune, virksomhederne i de forskellige kommuner er kommet til at bidrage mere ligeligt med moms og afgiftsbetalinger til finansiering af staten som udtryk for en højere grad af ligelighed i værdiskabelse i virksomhederne i de forskellige dele af landet, og borgernes træk på overførselsydelser fra staten er blevet mere ensartede kommunerne imellem, fordi forskellene imellem kommunerne, hvad angår borgernes behov for offentlig understøttelse, er blevet mindre. Samtidig er den historiske sammenhæng mellem borgernes indkomstniveau og kommunens serviceniveau blevet opløst, så serviceniveauet ikke længere har nogen forbindelse med borgernes eget indkomstniveau.
På trods af denne nivellering af velstand og velfærd er der også i perioden foregået forskydninger i fordelingen af tilskud og udligningsbetalinger til kommunerne, så traditionelt store modtagere af udligningsbetalinger er blevet tilgodeset yderligere. Det gælder Lolland, Guldborgsund, Bornholm og Langeland, Syd- og Vestsjælland, Fyn, Sydlige Jylland, Djursland og Nordvestjylland.
Selv om de regionale forskelle i velstand og velfærd er blevet klart mindre, så dækker denne velfærdsmæssige konvergens over, at nogle grundlæggende regionale strukturforskelle er blevet uddybet. I 2007 boede 29,4 procent af befolkningen i de 36 kommuner, som havde et indkomstniveau over landsgennemsnittet, og denne andel var i 2014 steget til 30,7 procent. Kommunerne uden for de største centerområder er altså nok halet ind, hvad angår velstand og velfærd, men de har ikke kunnet holde fast befolkningsmæssigt. Forskydningerne i bosætningsmønsteret hænger tæt sammen med fordelingen af uddannelser i befolkningen. De i forvejen betydelige regionale forskelle i uddannelsesniveau er blevet tydeligt uddybede mellem 2007 og 2014. I enkelte kommuner er andelen af 25 – 64-årige, som har erhvervet en videregående uddannelse, endda faldet fra 2007 til 2014.
Den regionale omfordelings kanaler
Det indgår som en central del af rationalet for den danske velfærdsstat at bedrive omfordeling i stor skala. Det afspejles også i den økonomiske teori om politiske og bureaukratiske beslutninger om ressourceanvendelse, hvor det er en gængs tilgang at opfatte de moderne velfærdsstater slet og ret som systemer for omfordeling, jfr. eksempelvis Alesina, Glaeser og Sacerdote (2001). Borgerne og virksomhederne oplever omfordelingen derved, at de betaler skatter og afgifter m.v., uden at betalingerne direkte modsvares af en bestemt levering eller ydelser, og ved at de modtager ydelser uden at skulle svare en betaling, som modsvarer omkostningerne ved at fremstille disse ydelser. Skatter og afgifter opkræves såvel af staten som af kommunerne. Ydelserne leveres ligeledes såvel af staten som af kommunerne, men de enkelte kommuner er ikke bundet til en balance mellem de betalinger i form af skatter og afgifter, som leveres af de lokale borgere og virksomheder til det offentlige, og på den anden side de træk på offentlige serviceudgifter og overførselsbetalinger, som foretages af de lokale borgere og virksomheder. De enkelte kommuners afvigelse fra balance udlignes i princippet af staten via regional omfordeling. Staten kan dog i de enkelte år holde overskud eller underskud og derved fravige fra på kort sigt at udligne de kommunale forskelle i nettopositioner.
Omfordeling mellem landets kommuner foregår såvel direkte mellem kommunerne som via omfordeling på person- og virksomhedsniveau:
Direkte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Sigtet med denne omfordeling er at muliggøre, at kommuner med forskelligt beskatningsgrundlag og med forskellige udgiftsbehov i hovedsagen har de samme økonomiske muligheder for at tilbyde velfærdsservice til deres borgere, givet at de holder samme lokale skattetryk. Systemet og dets rationale findes beskrevet i Mau Pedersen (2007).
Indirekte omfordeling mellem kommunerne foregår gennem statslig opkrævning af skatter og afgifter m.v. blandt kommunens indbyggere og virksomheder, og ved statens overførsel af overførselsydelser til kommunens borgere og virksomheder. De forskellige kanaler for regional omfordeling er delvist sammenhængende. Omfordelingen på person- og virksomhedsniveau har således afgørende betydning for den direkte omfordeling mellem kommunerne, fordi omfordelingen på person- og virksomhedsniveau er med til at fastlægge kommunernes beskatningsgrundlag og derved deres evne til selv at opkræve kommunale skatter til dækning af udgiftsbehovet.
Fælles for alle former for omfordeling mellem kommunerne er, at der er tale om, hvad man kan betegne som ensidige mellemkommunale betalinger. Skatter, afgifter, overførselsydelser og kommunale udligningsbetalinger overføres over kommunegrænserne uden at disse pengestrømme direkte er betalinger for levering af bestemte specificerede ydelser.
Det er under alle omstændigheder staten, som fastlægger præmisserne for de ensidige betalingsstrømme mellem kommunerne. I den opgørelse af disse betalingsstrømme over kommunegrænserne, som bliver foretaget nedenfor, beskrives derfor de enkelte kommuners nettopositioner i forhold til staten for hver af de fungerende betalingstyper.
I figur 1 er vist, hvilke hovedtyper af mellemkommunale overførselsbetalinger, som findes.
Det regionale niveau i Danmark er ikke direkte inddraget i analysen. Ræsonnementet her er, at den regionale virksomhed, som altovervejende består af driften af sygehusene, kan opfattes som aktivitet i forlængelse af den statslige aktivitet. Sygehusene finansieres altovervejende af en statslig skat, og det kan antages, at der holdes et ensartet serviceniveau overalt i landet.
Sådan som den mellemkommunale omfordeling her opgøres, er det i sidste ende (borgerne og virksomhederne i) de enkelte kommuners samlede nettobidrag til dækning af statens finansieringsbehov, som bliver beregnet.
Der er ganske store regionale variationer i dette nettobidrag. I den kommune, hvor borgere og virksomhedere bidrager mindst til at finansiere det danske samfunds fælles aktiviteter, gives overhovedet ikke noget samlet bidrag, men hver borger i kommunen trækker i 2014 netto 6.000 kroner fra indbyggerne i det øvrige Danmark til finansiering af rent lokale kommunale aktiviteter. Det skal ses i forhold til, at borgerne i den mest bidragende kommune hver bidrager netto med 120.000 kroner til at betale for statens og altså samfundets fælles aktiviteter.
Når analysen er udformet, så den belyser kommuners samlede nettobidrag til dækning af statens finansieringsbehov, hænger det sammen med, at borgerne i alle landets kommuner for deres større eller mindre nettobidrag i princippet modtager det samme niveau af ydelser fra staten. Alle er dækket på samme måde af forsvarets indsats, og alle nyder i princippet den samme retsbeskyttelse og den samme politimæssige beskyttelse.
Hvor forbruget af de statslige ydelser kan antages at være ligeligt fordelt over kommunerne, så er det samme ikke tilfældet for så vidt angår produktionen af disse ydelser. Dette forhold er blevet problematiseret i forbindelse med den intensiverede debat om udkantsproblematikken, hvor fokus har været på den geografiske placering af de statslige arbejdspladser. I relation til den nærværende analyse er det væsentligt at pege på nogle sammenhænge:
De her opgjorte betalingsstrømme og betalingerne fra staten til dækning af lønninger og andre udgifter i de statslige institutioner fordelt over landet udgør betalinger af fundamentalt forskellig karakter og med principielt forskellige regionaløkonomiske effekter. Disse betalingsstrømme lader sig følgelig ikke summere, hvad typisk er gjort i den offentlige debat og i en række publikationer, jfr. eksempelvis Dybvad (2014). Effekten af de her kortlagte betalingsstrømme er en økonomisk vækst-effekt, som direkte virker ind på indkomstniveauet blandt indbyggerne i et geografisk område. Derimod virker effekten af statslige betalinger til statslige institutioner snarere ind på bosætningen, såfremt der i det hele taget fremkommer nogen effekt. Flere statslige arbejdspladser i et geografisk område kan indebære tilflytning til området, hvorved der kan fremkomme en øgning af den samlede indkomstmasse i området men også en øgning af befolkningsunderlaget, således at en egentlig væksteffekt i form af øgning i indkomstniveauet forbliver usikker. Det bidrager også til usikkerhed, at der i Danmark i stor udstrækning bedrives pendling mellem bosted og arbejdssted, og at udplacering af statslige arbejdspladser eventuelt blot øger denne pendling.
I forhold til dette spørgsmål har Madsen (2015) gennemgået erfaringerne fra udflytning af statsinstitutioner i Storbritannien og med det udgangspunkt konkluderet, at en udflytning af statslige arbejdspladser fra hovedstadsområdet ikke vil øge antallet af jobs i den private sektor i de områder, hvortil udflytningen sker. I Storbritannien udflyttede man 20 pct. af de statslige arbejdspladser fra London-området i perioden 2004-2010. I en dansk kontekst vil det svare til en udflytning af ca. 11.500 statslige arbejdspladser fra København. Det danske regeringsudspil i efteråret 2015 omfattede til sammenligning 3.900 arbejdspladser.
Pengestrømmene mellem kommunerne
I figur 1 udpegede vi hovedtyperne af mellemkommunale omfordelende pengestrømme. Strømmene er i det følgende opgjort på basis af data fra Danmarks Statistik, som igen er organiseret i en databank i Center for Regional- og Turismeforskning i forbindelse med centerets regionaløkonomiske model, LINE. Størrelsen af betalingsstrømmene i 2014 er for de enkelte kommuner opgjort i bilagstabel 1, og der er tegnet et billede af de samlede betalingsstrømme på Danmarkskortet i figur 2.
Det er et forholdsvis tydeligt mønster, som bliver afdækket på Danmarkskortet. Der løber netto væsentlige betalingsstrømme fra landets største centerområde i hovedstadsområdet, og i et vist omfang fra det jyske centerområde i Århus/Midtjylland-området til den øvrige del af landet via staten. Det er ganske få kommuner, som leverer meget store nettobetalinger per indbygger til staten, og disse kommuner er alle beliggende i hovedstadsområdet. Tre kommuner, nemlig Ishøj, Lolland og Ærø, leverede i 2014 en negativ nettobetaling til staten.
I forbindelse med analysen er der sammenstillet et datasæt, som rummer tal for hele perioden fra 2007 til 2014. Det gør det muligt at kortlægge udviklingen i de mellemkommunale betalingsstrømme. På Danmarkskortet i figur 3 er vist de stedfundne ændringer i betalingsstrømmene i perioden. Ændringerne er beregnet i faste priser med PL-indikatoren i det kommunale finansieringssystem som korrektionsfaktor. Størrelsen af Ændringer i betalingsstrømmene fra 2007 til 2014 er for de enkelte kommuner opgjort i bilagstabel 2.
I stort set alle kommuner er nettobetalingerne til staten realt blevet reduceret. To typer af kommuner har øget nettobetalingerne eller blot fået nettobetalingerne reduceret helt marginalt. Her er tale om to kommunetyper, som i øvrigt er vidt forskellige af natur. Den ene type består af kommuner som Lolland, Guldborgsund, Slagelse, Kalundborg, Bornholm, Langeland og Tønder, altså kommuner med udpræget udkantbeliggenhed. Den anden type består af kommuner som Lyngby, Rudersdal, Aarhus og Ålborg, som er mere eller mindre velstående kommuner med centerbeliggenhed. Som det bliver påvist nedenfor, så er det helt forskellige forklaringer, som gælder for øgningen i de to kommunetyper.
Som det er belyst i figur 1, består de samlede betalingsstrømme mellem kommunerne af en række forskellige betalingstyper. Det er ensbetydende med, at ændringerne i de samlede nettobetalinger er fremkommet som en nettoændring af en række forskellige betalingsstrømme. På Danmarkskortene i figurerne 4 – 7 er givet oversigtsbilleder af ændringerne inden for hver type af betalingsstrømme.
Den først beskrevne betalingstype i figur 4 er moms og vareskatter. Disse betalingsstrømme har i løbet af den beskrevne periode undergået ganske betydelige ændringer. Herved øver disse ændringer også en væsentlig indflydelse på de samlede nettoforandringer i betalinger vist på kortet i figur 3. De samlede nettoforandringer følger da også i høj grad de regionale forskydninger i betalinger af moms og vareskatter.
Den relativt stærke udvikling i bidragene fra en del kommuner med udkantbeliggenhed kan nærliggende ses i sammenhæng med konjunkturudviklingen i perioden og med den erhvervsstrukturelle udvikling. Ved indgangen til den beskrevne periode var en konjunkturnedgang netop sat ind, og i øvrigt var udviklingen i dele af industrien med betydelig anvendelse af arbejdskraft med svag uddannelsesbaggrund præget af delvis udflytning af produktion til lande med lavere lønniveau. Denne tendens prægede ikke mindst udkantområdernes industri. Siden da er industriproduktionen konsolideret, og udflytningen af arbejdspladser er i et vist omfang blevet modereret.
Det regionale mønster, som tegner sig på kortet i figur 5, følger igen det overordnede udviklingsmønster. Opgjort i reale værdier er omfanget af indkomstoverførsler blevet reduceret i løbet af perioden i alle regioner. Reduktionen har i særlig grad været tydelig i landets udkantområder og tillige i en række relativt velstående kommuner nord for København. Igen forekommer det nærliggende at sætte dette mønster i sammenhæng med den stedfundne konjunkturudvikling i perioden.
Det modvarer i høj grad dette mønster, at betalingerne af skatter til staten fra de enkelte kommuner er øget relativt stærkt i regioner som Lolland og Falster, Fyn uden for Odense, dele af Vest- og Nordjylland samt Bornholm, foruden enkelte kommuner omkring København. Figur 6 viser mønsteret.
Den sidste hovedtype af ensidige betalingsstrømme over kommunegrænserne er tilskud fra staten og udligningsbetalinger mellem kommunerne. Udviklingen i disse betalingsstrømme er vist på kortet i figur 7.
Der er igen to typer af regioner, som har oplevet en særlig stærk positiv udvikling i deres position i forhold til denne betalingsstrøm. Der er først og fremmest tale om kommuner med en udpræget udkantbeliggenhed som Lolland og Falster, Sydsjælland, Fyn, sydlige og nordvestlige del af Jylland, Djursland og Bornholm. Tillige har en række kommuner på Københavns vestegn oplevet en særlig positiv udvikling i disse betalinger.
Det er umiddelbart et paradoksalt resultat, som fremkommer i figur 7, når mønsteret her sammenholdes med mønstrene i figurerne 4 - 6. Det ses, at det i hovedsagen er de kommuner, som har oplevet den stærkeste fremgang i indkomstskabelse og borgernes egenforsørgelse samt evne til at bidrage til finansiering af staten, som også har fået den stærkeste fremgang i tilførsel af tilskud fra staten og udligningsbetalinger fra de øvrige kommuner. Paradokset har i det mindste sammenhæng med, at den kommunale udligning ved flere lejligheder i perioden er blevet ændret, samt med den regionale demografiske udvikling.
Når udviklingstendenserne betragtes, er det væsentligt også at fastholde det forhold, at de viste udviklingstendenser kun ændrer marginalt ved, at det er hovedstadsområdet og det midtjyske område, som er landets økonomiske centerområder og de områder, der bærer hovedparten af byrden ved at finansiere velfærdsstatens fælles virksomhed. Kommunerne med den mest udprægede perifere beliggenhed bidrager fortsat ikke til finansiering af den statslige virksomhed. I 2014 var der tre kommuner, som endda udviste et negativt nettobidrag og dermed samlet set trak på staten til finansiering af også den rent lokale aktivitet. Dette skal imidlertid ses i forhold til, at det i 2008 var i alt er 6 kommuner, som fremstod med et negativt nettobidrag.
Udviklingen i den regionale omfordeling siden 2000
Alle de kanaler til regional omfordeling, som indgår i denne analyse jfr. figur 1, har siden 2007 givet anledning til forskydninger i den regionale fordeling. Det beror for det første på ændringer i de formelle præmisser for omfordeling. Skatte- og afgiftssystemet og systemet af indkomstoverførselsordninger er blevet justeret ved en række lejligheder, og den kommunale udligning er ligeledes blevet omlagt. For det andet har den realøkonomiske og demografiske udvikling været forskellig i landets regioner. Der skal ikke her forsøges givet en oversigt over alle disse forandringer. Derimod vil det samlede resultat i form af ændringen i den samlede regionale omfordeling blive undersøgt for perioden siden 2000. Der anvendes her det samme datasæt, som er anvendt til analyserne ovenfor, idet datasættets tidsserier er gjort konsistente ved anvendelse af en nøgle til omsætning af data for tiden forud for 2007 til den kommunestruktur, der blev skabt med strukturreformen.
I figur 8 er beregnet et mål for den basale regionale økonomiske ulighed i form af Gini-koefficienter for de regionale forskelle i bruttoindkomster. Målet er i modsætning til gængse analyser af den økonomiske ulighed i indkomstfordelingen ikke beregnet på personniveau men på kommuneniveau, idet kommunerne indgår i beregningen med indbyggertallet som vægt. De beregnede koefficienter udtrykker hermed, hvor stor en procentdel af de samlede bruttoindkomster i den danske økonomi, som skal flyttes fra kommuner med bruttoindkomster per indbygger over landsgennemsnittet til de øvrige kommuner for at udvirke en fuldstændig lige fordeling af bruttoindkomsterne per indbygger i alle landets kommuner.
Det fremgår tydeligt af figuren, at der siden årtusindskiftet er foregået en stabil løbende betydelig reduktion af de mellemkommunale forskelle i bruttoindkomster. En del af forklaringen hænger sammen med, at der i løbet af perioden er foregået forskydninger i befolkningens bosætningsmønster, hvor den gennemgående tendens har været, at unge uddannelsessøgende er søgt mod landets centerområder, og befolkningstallet er stagneret i kommunerne i landets udkantområder og vokset i kommunerne i centerområderne. Konvergensen i indkomstniveauer bunder dog i høj grad også i et relativt stærkt løft i indkomstniveau i mange af landets udkantkommuner.
Niveauet for bruttoindkomster er et centralt udtryk for de enkelte kommuners økonomiske styrke. Jo højere niveauet for bruttoindkomster er, jo stærkere vil kommunens skattebase nærliggende være, jo stærkere vil værdiskabelsen i kommunens virksomheder også nærliggende være, og dermed vil virksomhedernes betalinger til staten af moms og afgifter ligeledes være større. Ydermere vil tendensen til, at indbyggerne er selvforsørgende, også nærliggende være stærkere. Hermed må det forventes, at der findes en stærk sammenhæng mellem niveauet for bruttoindkomster i en kommune og kommunens nettobetalinger til staten. Styrken af denne sammenhæng er undersøgt i figur 9.
Det fremgår af figur 9, at den statistiske sammenhæng mellem niveau for bruttoindkomster og for nettobetalinger er stærk, om end denne sammenhæng ikke er total. Der er givevis flere forklaringer på, at sammenhængen ikke er total. En af forklaringerne er, at udviklingen ikke alene beror på niveauet for indkomstskabelse i de eksisterende lokale arbejdspladser, men også på den demografiske udvikling og herunder på flyttebevægelserne.
Siden 2007 er der sket en omlokalisering af befolkningen, så en stigende del af danskerne er kommet til at bo i landets centerområder. Denne udvikling er illustreret i figur 10, hvor det ses, at en stadig stigende del af befolkningen er kommet til at bo i de kommuner, hvor indkomstniveauet er højest. Det er kommunerne i eller i umiddelbar nærhed af landets største centerområder. Resultatet er delvist skabt af unges flytninger i forbindelse med uddannelse og indgang på arbejdsmarkedet de steder, hvor nye job for uddannede i særlig grad opstår. Disse flytninger bidrager til at dæmpe befolkningsudviklingen i udkantkommunerne men også til på kort sigt at løfte indkomstniveauet her, da de unge uddannelsessøgende er kendetegnet ved udpræget lave indkomster, så længe de er under uddannelse. På samme tid bidrager de unge uddannelsessøgende til at dæmpe indkomstniveauet i centerkommunerne, således at de uddannelsessøgendes flytninger alt i alt tenderer til at give en udjævning af forskellene i indkomstniveauer mellem kommunerne, når forskellene opgøres på et givet enkelt tidspunkt. En anden side af denne udvikling er imidlertid, at de uddannedes søgning mod landets centerområder vil tendere til at uddybe de geografiske forskelle i livsindkomster.
Beskrivelsen i figur 11 af de demografiske ændringer i landets kommuner efter 2007 afspejler den beskrevne udviklingsdynamik. Det er Københavnsområdet, Århus, Odense, Ålborg og Esbjerg, som stærkest har oplevet fremgang i unges andel af befolkningen. Figuren belyser udviklingen for de 18 – 30 årige, hvilket indebærer, at den viste udvikling i høj grad er båret af de uddannelsessøgende.
I og med, at der siden 2007 er foregået en yderligere koncentration af unge mellem 18 og 30 år i landets største centerområder, har uddannelsessøgende forladt landets periferi. Det har i første omgang efterladt de perifere områder med indbyggere, som i mindre grad er uddannelsessøgende. Herved er fremkommet en udvikling i perioden, hvor det gennemgående har været områderne uden for centrene, som har oplevet den stærkeste udvikling i indbyggernes erhvervsfrekvens. Det er vist på kortet i figur 12.
Den påviste udvikling har også indebåret, at de regionale forskelle i indbyggernes uddannelsesniveau er blevet markant uddybet siden 2007, som det er belyst i figur 13. Uddannelsesniveauet blandt de 25 – 64 årige er blevet løftet væsentligt stærkere i de dele af landet, hvor uddannelsesniveauet i forvejen var højest. I enkelte kommuner med udkantbeliggenhed er uddannelsesniveauet målt på denne måde endda faldet fra 2007 til 2014.
Siden 2007 har der alt i alt udviklet sig regionale strukturer kendetegnet ved større lighed i indkomstniveau, større lighed i lokalområdernes bidrag til staten gennem betalinger af moms og afgifter samt større lighed i borgernes træk på indkomstoverførsler. Bag den udvikling ligger en række forhold, som det er anskueliggjort ovenfor, herunder ikke mindst regionale forskelle i konjunkturudvikling og beskæftigelse samt i demografi og uddannelses- samt flyttemønstre.
Disse forskelle i udviklingsforløb indebærer alt i alt, at der i afgørende socioøkonomiske henseender har udviklet sig en større ensartethed kommunerne imellem. Det er illustreret i figur 14, der er baseret på det indeks for socioøkonomisk tyngde, som Indenrigsministeriet beregner årligt. Socioøkonomien er her karakteriseret ved de omstændigheder, som betinger træk på velfærdsydelser og dermed på kommunens økonomi.
På den anden side er udligningsbetalingerne mellem kommunerne også blevet øget i løbet af perioden, således at disse betalinger er kommet til at udgøre en stadig tungere byrde på indbyggerne i de kommuner, som i særlig grad bidrager til udligningen. Det er illustreret i figur 15.
Set i sammenhæng, afspejler resultaterne i figur 12, 14 og 15 også, at de unge, som har forladt udkantområderne, nok gennemgående har så lav en aktuel indkomst, at deres fraflytning har løftet gennemsnitsindkomsten i udkantkommunen, men disse unge har på den anden side stort set ikke trukket på kommunens service og økonomi. Samtidig er andelen af ældre i særlig grad vokset i udkantkommunerne, og nok har de ældre antageligt gennemgående et lidt højere indkomstniveau end de unge uddannelsessøgende, men de ældre trækker til gengæld også væsentligt mere på kommunens service og økonomi. Denne demografiske forskydning peger alt i alt imod, at udkantkommunerne har fået lidt højere indkomstniveau, men også større udgiftsbehov, hvad der kalder på flere tilskud og mere udligning. I modsat retning trækker imidlertid, at erhvervsfrekvensen har udviklet sig bedre i udkantkommunerne end i resten af landet, hvilket bidrager til i særlig grad at få mindsket udgiftsbehovene. Denne sidste effekt ser dog ikke ud til helt at have opvejet trækket i retning af øget omfordeling via tilskud og udligning. At dette fremstår som det samlede resultat skal imidlertid også ses som et resultat af, at Folketinget i perioden har truffet politiske beslutninger om skærpelse af de omfordelende mekanismer i det kommunale tilskuds- og udligningssystem.
Diskussion: Den regionale udvikling og regionalpolitikken
Siden 2007 er der foregået en betydelig konvergens af velstandsniveauer i de forskellige dele af landet. Det forekommer umiddelbart paradoksalt på den baggrund, at der samtidig i hovedsagen er foregået en forskydning af befolkningen fra de dele af landet, hvor velstandsniveauet er vokset stærkest til de dele af landet, hvor væksten har været mere beskeden. Dette også på trods af, at den registrerede ledighed tenderer at være lavere uden for landets centerområder end i centerområderne.
Befolkningsforskydningen strider mod disse års målsætninger i regionalpolitikken. Forskydningen af velstand i retning mod landets udkantområder har imidlertid ikke hindret befolkningsforskydningen i modsat retning. Det har den førte regionalpolitik heller ikke. Her har en afgørende satsning bestået i at skærpe den kommunale udligning. Faktisk har den regionale omfordeling, via udligningen i forbindelse med den stærkere indkomstfremgang uden for landets centerområder, indebåret, at sammenhængen mellem indkomstniveau i kommunen og kommunens serviceniveau stort set er blevet ophævet. Denne udvikling er påvist i figur 16.
Det forekommer at være en fundamental udfordring for en regionalpolitik med uændret befolkningsfordeling mellem kommunerne som målsætning, at stærkere økonomisk vækst i de perifere dele af landet og stærkere økonomisk udligning mellem kommunerne ikke har hindret befolkningsforskydningen mod landets centerområder. Der foregår allerede så stærk en geografisk spredning af uddannelserne, at det eksempelvis langt fra har været muligt at holde alle universiteter på samme internationale rating-niveau som universiteterne i København og Aarhus, og infrastrukturerne er allerede udbyggede så stærkt, at regionerne er blevet tæt forbundne af arbejdspendling.
Det gør det vanskeligt at finde instrumenter i en regionalpolitik, som kan forekomme at have stærkere evne til at modstå befolkningsforskydningerne. I 2015 besluttede V-regeringen at flytte knap 4.000 statslige arbejdspladser fra Københavnsområdet til provinsen på trods af, at de mest relevante engelske erfaringer tilsagde, at dette ikke vil få nogen effekt i forhold til antallet af private arbejdspladser, og en økonomisk væksteffekt ville højest være yderst begrænset samtidig med, at der måtte påregnes et velfærdstab ved flytteomkostninger og ved fordelingspolitisk frem for effektivitetsmæssigt begrundet lokalisering.
Tilbage står nærliggende den indsigt, at danskerne, med de givne realistiske præmisser hvad angår virksomhedernes optimale lokalisering, mulighederne for yderligere at sprede lokaliseringen af de videregående uddannelser mv., nok simpelthen i stigende grad ønsker at bo i landets centerområder med det mere sammensatte udbud af arbejdspladser, uddannelser, kulturtilbud med videre, som findes her. Det gælder i særlig grad den del af befolkningen, som har eller satser på at få en stærkere uddannelsesbaggrund. Holder den konklusion, er centrale dele af regionalpolitikken ikke blot effektløs men egentligt velfærdsforringende.
Referencer
Alesina, Alberto, Edward Glaeser and Bruce Sacerdote (2001): Why doesn’t the United States have a European style Welfare State. Brookings Papers on Economic Activity 2:2001, s. 187 – 247.
Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2011): Regional omfordeling i Danmark. Cepos Arbejdspapir nr. 16.
Christoffersen, Henrik, Red. (1991): Regionale forskelle i levevilkår. AKF forlaget.
