Det er muligt at forbedre elevernes faglige resultater med ca. 1 karakterpoint uden at øge udgifterne, hvis alle skoler kom på niveau med de bedste af de skoler, som de med rimelighed kan sammenlignes med. Friskoler og private skoler er i gennemsnit bedre til at få mere læring for lønkronerne (Andersen & Larsen, 2022). Derfor bør vi overveje, om folkeskolen kan lære noget af friskoler og private skoler, og hvad det i givet fald kunne være.
CEPOS har siden 2010 offentliggjort beregninger af den såkaldte undervisningseffekt, der ofte også kaldes faglig løfteevne (Larsen, 2023). Beregningen af undervisningseffekten er baseret på en statistisk analyse af registerdata på individniveau fra Danmarks Statistik. Analysen fastlægger den enkelte elevs forventede karakter – den såkaldte socioøkonomiske reference. I beregningen af den forventede karakter bliver der taget højde for, hvordan elevens socioøkonomiske baggrund statistisk set kan forventes at påvirke elevens karakter. De socioøkonomiske baggrundsvariable, der indgår i analysen på elevniveau, er køn, alder, herkomst og oprindelsesland, forældrenes højeste fuldførte uddannelse, forældrenes arbejdsmarkedsstatus, forældrenes bruttoindkomst, forældrenes ledighedsgrad, familietype, antal børn og placering i søskendeflokken, forældres kriminalitet, sociale foranstaltninger (forebyggende indsatser og anbringelser uden for hjemmet). På skoleniveau er der medtaget to variable for at tage højde for såkaldte kammeratskabseffekter: Andelen af indvandrere og efterkommere og andelen af elever med forældre, der har en mellemlang eller lang videregående uddannelse.
Den statistiske analyse giver altså mulighed for at beregne den forventede karakter for den enkelte elev, hvis eleven havde opnået resultater svarende til niveauet på landsplan for andre elever med samme personlige karakteristika og med samme skolekammerater. Tilsvarende kan man beregne det forventede karaktergennemsnit i de bundne prøvefag for en skole, hvis alle elever havde opnået deres forventede karakterer. Undervisningseffekten er forskellen på de forventede karaktergennemsnit for de bundne prøvefag for den pågældende skole og den faktisk opnåede karakter.
Undervisningseffekten kan i mange sammenhænge være en interessant og relevant information for forældre, skoleledere, kommunalpolitikere m.fl. Undervisningseffekten tager dog ikke højde for de ressourcer, skoleledelsen har haft til rådighed. Desuden omfatter beregningen af undervisningseffekten ikke elever i specialklasser, der er en af de helt centrale opgaver, som folkeskolen også skal løse. For at kunne tegne et mere fuldstændigt billede af skoleledelsens resultatskabelse valgte vi i CEPOS i 2022 at lave en produktivitetsanalyse, hvor vi netop tager højde for ressourceforbrug og specialklasser (Andersen & Larsen, 2022).
Produktivitet i grundskolen
Produktivitet er defineret som forholdet mellem input og output, og jo mere output man er i stand til at skabe pr. enhed input, jo højere er produktiviteten. De anvendte mål for input og output i produktivitetsanalysen af grundskolen fremgår af boks 1.
Produktivitetsanalysen foretages ved at sammenligne de enkelte skolers produktivitet ved hjælp af DEA-metoden (Data Envelopment Analysis – en grundig introduktion til metoden kan findes i Andersen og Larsen (2021)). Den enkelte skoles produktivitet måles på to måder. Det første mål angiver, hvor meget skolens udgifter kan reduceres uden at forringe resultaterne, hvis skolens produktivitet kommer på niveau med de bedste (mest produktive) sammenlignelige skoler(inputorienteret produktivitetsmål). Det andet mål angiver, hvor meget bedre resultater skolen kan levere med uændrede ressourcer (outputorientret produktivitetsmål), hvis skolens produktivitet kommer på niveau med de bedste (mest produktive) sammenlignelige skoler.
DEA-analysemetoden er velegnet til at håndtere, at produktionen af skoleydelser er en kompliceret proces med flere forskellige typer af input og output. Derudover har metoden den fordel, at man ved produktivitetsmålingen altid sammenligner den enkelte skole med de mest produktive skoler, der i højest grad ligner den pågældende skole (de mest sammenlignelige skoler). Desuden foregår sammenligningen på en måde, der altid stiller den enkelte skole bedst muligt (giver den højeste produktivitet). Metoden giver således et meget konservativt skøn for mulighederne for at øge produktiviteten. Desuden udpeger metoden for den enkelte skole de mest effektive sammenlignelige skoler (såkaldte peers), som det vil være oplagt at søge inspiration hos, hvis man ønsker at forbedre sine resultater.
Den inputorienterede opgørelse af produktiviteten viser, at alle grundskolerne i Danmark samlet set kunne frigøre 26 % af deres lønomkostninger, hvis alle skoler kom på niveau med de bedste af de mest sammenlignelige skoler. Den outputorienterede opgørelse viser, at man med uændrede ressourcer kunne øge elevernes faglige niveau svarende til 1 karakterpoint, hvis alle skoler kom på niveau med de bedste sammenlignelige skoler.
De to produktivitetsmål er beregnet for alle skoler i analysen. Resultaterne fremgår af bilaget til analysen, hvor man for sin egen institution også kan finde en liste med de bedste sammenlignelige skoler, hvor det vil være oplagt for ens egen institution at hente inspiration til at forbedre resultater. Det skal i den forbindelse bemærkes, at analysen er fra 2022, og at den er baseret på tal fra skoleåret 2018/2019, der på daværende tidspunkt var det seneste år, hvor afgangsprøverne ikke var blevet omlagt grundet Covid-19. Der vil i løbet af 2024 blive lavet en opdatering af produktivitetsanalysen med tal fra skoleåret 2022/2023, hvor der igen blev afholdt afgangsprøver uden særlige regler for bedømmelsen som følge af Covid-19.
Hvad kendetegner de mest produktive skoler?
Vi har foretaget en række analyser af, hvorvidt der er noget, som kendetegner de bedste skoler, og det er svært at sige noget konkret om dette. Overordnet set kan vi altså konstatere, at den store del af forskellene i produktivitet på tværs af skolerne må skyldes forskelle i organisering og ledelse, som vi ikke umiddelbart har data for. Derfor er der både et stort behov for og potentiale i at få indsamlet flere data om forskelle i skolernes organisering og ledelse, der kan bruges til at analysere årsagerne til forskelle i produktiviteten nærmere og sige noget mere håndfast om, hvad der karakteriserer god skoleledelse og giver de bedst mulige skoleydelser pr. skattekrone.
Når det er sagt, er den stærkeste og mest robuste forklaring på forskelle i produktivitet mellem grundskolerne, som vi rent faktisk kan påvise, at friskoler og private skoler (frie grundskoler) generelt set har højere produktivitet end folkeskolerne – svarende til at de frie grundskoler gennemsnitlig set har 10 % lavere udgifter end sammenlignelige folkeskoler. Her er det vigtigt at bemærke, at der blandt de mest produktive skoler i analysen både er folkeskoler og frie grundskoler. Det er således muligt at opnå en meget høj produktivitet for både folkeskoler og frie grundskoler, men de frie grundskoler har altså samlet set en højere gennemsnitlig produktivitet.
Hvorfor har frie grundskoler højere produktivitet?
De frie grundskoler er organiseret som selvejende institutioner, og de adskiller sig først og fremmest fra folkeskolen på to punkter. For et første er de frie grundskoler mere konkurrenceudsat end folkeskolerne, da en fri grundskole kan gå konkurs, hvis for mange forældre fravælger skolen. For det andet har de frie grundskoler en højere grad af autonomi i forhold til politisk styring end folkeskolerne.
Økonomisk teori om markedskonkurrence understøtter, at den højere grad af markedskonkurrence kan være en årsag til, at de frie grundskoler er mere produktive end folkeskolerne (jf. Varian, 2014).
Tilsvarende findes der både inden for økonomi og politologi, samt i grænsefeltet mellem de to discipliner, forskning, der understøtter, at øget autonomi i forhold til politiske beslutninger kan være årsagen til, at de frie grundskoler er mere effektive. Det drejer sig bl.a. om teorien om politikfejl (Mueller, 2003) vedrørende medarbejderes og interessegruppers mulighed for at påvirke politiske beslutninger i retning af højere bevillinger og lavere produktivitet samt om teori om fordeling af magt og ansvar mellem politikere og embedsmænd (Hood & Lodge, 2006). På baggrund af et tilsvarende analytisk udgangspunkt påpegede Ledelseskommissionen, at der vil være en risiko for, at ledere i politisk styrede systemer har for meget fokus på at lede opad i forhold til det politiske og for lidt fokus på at lede nedad i forhold til en effektiv daglig drift af organisationerne (Mortensen, 2018).
Selvom der er teorier, der kan give gode bud på forklaringer på den højere produktivitet i de frie grundskoler, kan vi ikke med sikkerhed vide, om det også i praksis er de rigtige eller eneste forklaringer på den højere produktivitet i de frie grundskoler. Det kan også skyldes andre forhold som de frie grundskolers virksomhedskultur, historiske udvikling mv. En nærmere afklaring af årsagen til den højere produktivitet i de frie grundskoler vil således kræve konkrete empiriske analyser af ledelse, rekruttering, kultur mv. i de frie grundskoler.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det også i international forskning i organisering og i resultaterne i grundskolesektoren på nationalt niveau ses, at mere autonomi på skoleniveau – kombineret med et stærkt centralt evalueringssystem – giver en mere effektiv skolesektor (se eksempelvis Fuchs & Woessmann, 2007; Hanushek & Woessmann, 2007, 2011, Hanushek et al., 2013; Lastra-Anandón & Mukherjee, 2019). Endvidere er det også i international empirisk skoleforskning i adskillige studier påvist, at non-profit private skoler er mere effektive end både offentlige skole og private for-profit-skoler (se eksempelvis Hanushek & Woessmann, 2011; Abdulkadiroğlu et al., 2011; Angrist et al., 2013; Flaker, 2014).
Sammenfatning
Produktivitetsanalysen af den danske grundskole viser, at der er et betydeligt potentiale for at få bedre skoleydelser for pengene. Desværre ved vi på nuværende tidspunkt ikke ret meget om, hvad der mere præcist kendetegner de mest produktive skoler. Heldigvis kan den enkelte skoleleder via vores produktivitetsanalyse selv finde information om, hvilke andre skoler det er mest oplagt at hente inspiration fra, når man vil forbedre produktiviteten på sin egen skole.
Der er således i høj grad brug for yderligere analyser af og forskning i, hvad der gør, at nogle skoler er markant mere produktive end andre skoler, da der er et enormt potentiale for forbedringer ved at afdække ledelsespraksis, organisering mv., der kan bruges til at øge produktiviteten på andre skoler.
I den forbindelse er det tankevækkende, at der stort set ikke bliver forsket i, hvad der gør de frie grundskoler mere produktive end folkeskolerne. Hvis vi havde denne viden, kunne vi muligvis høste en stor produktivitetsgevinst, men et mere solidt vidensgrundlag ville med sikkerhed indebære, at vi kunne debattere og træffe politiske beslutninger på et langt bedre grundlag. Eksempelvis indeholder regeringens folkeskoleudspil (Regeringen, 2023) en række forslag til øget autonomi for de enkelte skoler. Som beskrevet ovenfor kunne meget også tyde på, at større autonomi er en af de væsentligste forklaringer på de frie grundskolers bedre resultater, men vi ved det ikke. Belært af erfaringerne fra den seneste folkeskolereform kunne man ønske sig, at der havde været et stærkere evidensgrundlag for regeringens folkeskoleudspil. Den mulighed er desværre forspildt i denne omgang, og vi kan således endnu en gang bare håbe på, at det bliver bedre næste gang.
Bragt i tidsskriftet Ledelse i morgen d. 5. marts 2024
Litteratur
Abdulkadiroğlu, A., Angrist, J. D., Dynarski, S., Kane, T. J. & Pathak, P. A. (2011). Accountability and flexibility in public schools: Evidence from Boston’s charters and pilots. The Quarterly Journal of Economics, 126(2), 699-748. http://hdl.handle.net/10.1093/qje/qjr017
Andersen, J. L. & Larsen, K. B. (2021). CEPOS Arbejdspapir nr. 67: Hvilke kommuner har den bedste folkeskole?. CEPOS. https://cepos.dk/media/5825/hvilke-kommuner-har-den-bedste-folkeskole.pdf
Andersen, J. L. & Larsen, K. B. (2022). CEPOS Arbejdspapir nr. 68: Produktivitet i grundskolen. CEPOS. https://cepos.dk/media/6023/produktivitet-i-grundskolen_.pdf
Angrist, J. D., Pathak, P. A. & Walters, C. R. (2013). Explaining charter school effectiveness. American Economic Journal: Applied Economics, 5(4), 1-27. DOI: 10.1257/app.5.4.1
Flaker, A. (2014). School management and efficiency: An assessment of charter vs. traditional public schools. International Journal of Educational Development, 39, 235-246. https://doi.org/10.1016/j.ijedudev.2014.07.001
Fuchs, T. & Woessmann, L. (2007). What accounts for international differences in student performance?: A re-examination using PISA data. Empirical Economics, 32, 433-464. https://doi.org/10.1007/s00181-006-0087-0
Hanushek, E. A. & Woessmann, L. (2007). The role of education quality in economic growth. World Bank Research Working Paper 4122, February 2007.
Hanushek, E. A. & Woessmann, L. (2011). The economics of international differences in educational achievement. I: E. A. Hanushek, S. Machin & L. Woessmann (red.), Handbook of The Economics of Education, Vol. 3 (s. 89-200). North-Holland.
Hanushek, E. A., Link, S. & Woessmann, L. (2013). Does school autonomy make sense everywhere? Panel Estimates From PISA. Journal of Development Economics, 104, 212-232. https://doi.org/10.1016/j.jdeveco.2012.08.002
Hood, C. & Lodge, M. (2006). The politics of public service bargains: Reward, competency, loyalty – and blame. Oxford University Press.
Larsen, K. B. (2023). Hvor gode er skolerne til at løfte eleverne fagligt?. CEPOS. https://cepos.dk/artikler/hvor-gode-er-skolerne-til-at-loefte-eleverne-fagligt/
Lastra-Anandón, C. X. & Mukherjee, S. (2019). Cross-country evidence on the impact of decentralization and school autonomy on educational performance. OECD working papers on fiscal federalism, 2019, no. 26. OECD.
Mortensen, P. B. (2018). Kære Ledelseskommission: Husk nu det handler om offentlig ledelse. Ledelseskommissionen. https://ledelseskom.dk/files/media/documents/peter_bjerre_mortensen_bidrag.pdf
Mueller, D. C. (2003). Public choice III. Cambridge University Press.
Regeringen (2023). Frihed og fordybelse: Et kvalitetsprogram for folkeskolen. Børne- og Undervisningsministeriet. https://www.uvm.dk/-/media/filer/uvm/aktuelt/pdf23/okt/231011-forberedt-pa%CC%8A-fremtiden-2-web.pdf
Varian, H. R. (2014). Intermediate microeconomics: A modern approach. W. W. Norton & Company.
