I CEPOS har vi gennem en længere årrække interesseret os for grundskolen, skolepolitikken og skolernes drift og præstationer. Med dette arbejdspapir tager vi hul på også at arbejde med gymnasieskolen. Der fremlægges en række analyser med udgangspunkt i data fra Undervisningsministeriet. Her er dels tale om karakterdata og de ministerielle beregninger af socioøkonomiske referencer, samt regnskabsdata for hver enkelt gymnasieskole.
Dataanalyserne i papiret er udført af stud.polit. Kim Kaaring.
Februar 2017
Henrik Christoffersen
Forskningschef
ISBN: 978-87-92581-62-4
Indhold
Sammenfatning
Taxameterfinansiering, ressourceanvendelse og resultater
Den selvejende og taxameterfinansierede organisationsmodel
Overordnede konsekvenser af gymnasieskolernes finansieringsmodel
Gymnasieskolernes økonomiske prioriteringer
Økonomiske prioriteringer og præstationer i gymnasieskolerne
Private og selvejende gymnasier
Bilag. Eksamensresultat og undervisningseffekt for statslige selvejende almene gymnasier, 2012 - 2015
Referencer
1. Sammenfatning
Der er betydelige forskelle i de karakterresultater, som eleverne opnår i de forskellige almene gymnasieskoler i Danmark. Gymnasieskolerne er finansieret med en taxametermodel, som dels ud fra en lighedsbetragtning, dels ud fra en effektivitetsbetragtning, justerer de statslige tilskud per elev for forskelle i elevmassens socioøkonomiske sammensætning, skolernes mulighed for at udnytte stordriftsfordele samt skolernes effektivitet i forhold til at føre eleverne igennem til eksamensafslutning.
I arbejdspapiret undersøges, hvorvidt gymnasieskolerne med disse finansieringsmæssige justeringer fungerer, så de formår at løfte eleverne ensartet set i forhold til det forventelige givet elevernes socioøkonomiske baggrund. Det vises, at der er betydelig forskel på gymnasieskolernes evne til at løfter deres elever i faglig henseende.
På den anden side lader forskellene i de enkelte gymnasieskolers evne til at løfte eleverne i faglig henseende sig kun i begrænset omfang forklare i det hele taget ved hjælp af forklaringer, som kan efterprøves ved hjælp af tilgængelige data. Det kan hænge sammen med, at skoleledelse og medarbejderindsats kan være nok så afgørende faktorer, som statstilskuddenes størrelse og muligheder for at bedrive stordrift.
På trods af gymnasieskolernes ensartede økonomiske muligheder i kraft af taxameterfinansieringen og på trods af den tætte statslige regulering af undervisningens indretning, viser der sig at være betydelig forskel på, hvorledes de almene gymnasieskoler prioriterer anvendelsen af skolernes budget. Men den usikkerhed, som gør sig gældende i kraft af en ufuldstændig adskillelse mellem de forskellige gymnasieformer i Undervisningsministeriets regnskabsstatistik, findes således et spænd på mellem omkring 55.000 kroner og 70.000 kroner, hvad angår gymnasieskolernes udgifter til undervisningens gennemførelse. Administrationsudgifterne varierer modsvarende mellem 5.000 kroner og 12.000 kroner per elev. Det lader sig imidlertid ikke fastslå, at der findes nogen systematisk forskel i opnået undervisningseffekt, som kan forklares med forskelle i udgifternes prioritering.
De danske gymnasieskoler er i hovedsagen organiseret som stratslige selvejende institutioner. En mindre del af de danske gymnasieskoler drives imidlertid som private gymnasier. Det vises, at de private gymnasieskoler i hovedsagen er stærkere til at løfte deres elever i faglig henseende end de statslige selvejende gymnasier.
Den statistiske model, som anvendes, og som er udviklet i Undervisningsministeriet, er udformet, så der for gymnasierne under ét idealt set gælder, at gymnasier med henholdsvis en socioøkonomisk stærk elevmasse og en svagere elevmasse i socioøkonomiske henseende per definition har samme gennemsnitlige evne til at løfte eleverne i faglig henseende. For netop den mindre gruppe af private gymnasier forholder det sig imidlertid anderledes. Her findes en ret klar tendens til, at de private gymnasier med de i socioøkonomisk henseende stærkeste elever også er de private gymnasier, som er bedst til at løfte eleverne i faglig henseende.
2. Taxameterfinansiering, ressourceanvendelse og resultater
Undervisningsministeriet fremlægger hvert år opgørelser over de opnåede afgangsresultater i de almene gymnasieskoler. Ligeledes beregner ministeriet de såkaldte socioøkonomiske referencer, som udtrykker de forventede afgangsresultater givet elevmassens socioøkonomiske sammensætning, såfremt hvert enkelt gymnasium opnår resultater svarende til landsgennemsnittet. Forskellen mellem de faktisk opnåede eksamensresultater og de forventede resultater kan betegnes undervisningseffekten og kan tolkes som et udtryk for det enkelte gymnasiums evne til at løfte eleverne i faglig henseende.
De almene gymnasieskoler er i hovedsagen organiseret som statslige selvejende institutioner, og tillige findes et antal private gymnasieskoler. Skolerne er finansieret med statslige finansieringsbidrag fordelt ved anvendelse af en taxametermodel, som udmåler tilskud ud fra elevtal samt udtryk for elevmassens socioøkonomiske sammensætning, elevtal og evne til at føre eleverne gennem skoleforløbet til afgang. Der søges altså sikret et hensyn til omfordeling, stordriftsfordele og effektivitet.
I dette arbejdspapir undersøges ved hjælp af Undervisningsministeriets data de enkelte almene gymnasieskolers evne til at udnytte de tilmålte taxametertilskud.
Undervisningsministeriet offentliggør også en regnskabsstatistik for gymnasieskolerne. Her redegøres i overordnede hovedtræk for de enkelte skolers prioritering af de tilmålte økonomiske ressourcer til forskellige formål. Dermed er det muligt at sammenholde gymnasieskolernes ressourceprioriteringer med skolernes opnåede resultater, hvad der også gøres i arbejdspapiret.
Endelig belyses i arbejdspapiret de private gymnasiers resultater, og de sammenholdes med resultaterne i de statslige selvejende almene gymnasier.
De almene gymnasieskoler drives i et vist omfang i samdrift med andre typer af gymnasieskoler. Det indebærer i forhold til arbejdspapirets analyser nogle afgrænsningsproblemer. Der gøres i noter undervejs rede for sådanne problemer.
Undervisningsministeriets statistiske materiale er også i andre henseender forbundet med vanskeligheder at benytte. Ikke mindst er det værd at bemærke, at der medgår betydelig tid forinden materialet foreligger. Analyserne i dette arbejdspapir er under alle omstændigheder baseret på de senest foreliggende data på analysetidspunktet.
3. Den selvejende og taxameterfinansierede organisationsmodel
Den nuværende organisering og finansiering af gymnasieskolerne blev i princippet lagt fast med den kommunale strukturreform i 2007. Fra i hovedsagen at være placeret i amtskommunernes regi blev gymnasieskolerne overført til en selvejende form med egne bestyrelser men underlagt en detaljeret statslig regulering. Hertil kommer, at en mindre del af gymnasieskolerne er forblevet som private gymnasieskoler med egen styrelsesmodel og finansiering men underlagt samme eksamensordning som de selvejende gymnasier.
Gymnasiernes overgang fra amtskommunalt regi til selvejeformen er foregået i to trin. I første omgang blev det fundet vanskeligt at håndtere en omlægning af de meget forskellige bygningsmasser, hvorfor alene driftsopgaven overgik til selvejeformen, mens bygningsmassen blev placeret i et statsligt ejerskab. Efterfølgende er der fundet en model for omlægning også af bygningsmassen, således at også bygningsmassen nu er placeret i gymnasieskolernes selvejeorganisation.
Gymnasieskolen har i dens lovgrundlag fået fastslået præmissen, at skolen skal være studieforberedende. Gymnasierne er regionale enheder, men de har som udtrykkeligt sigte at forberede alle gymnasieelever til et videre forløb i et ensartet nationalt uddannelsessystem. Alligevel er der stor forskel mellem gymnasierne på elevmassens sammensætning og på de faglige kompetencer, som eleverne forlader gymnasiet med. Det er illustreret i figur 1.
Figur 1: Eksamensresultat for statslige selvejende almene gymnasier, 2013
Med overgangen til selvejeformen under detaljeret statslig regulering er finansieringen af gymnasieskolerne omlagt fra individuelle amtskommunale bevillinger til standardiserede taxametertilskud. I princippet har alle gymnasieskoler hermed de samme ressourcer til rådighed per elev. Dog er taxametersystemet udformet, så det rummer en række incitamenter og korrektioner for forskelle mellem de enkelte skoler i arbejdsvilkår. Der tages i taxametersystemet hensyn til følgende momenter:
Elevernes gennemførelse
Gymnasieskolernes størrelse udtrykt ved elevtal
Elevernes valg af niveau
Elevernes sociale baggrund
De forskellige typer af gymnasieskoler har i øvrigt hver deres specifikke taxametre. Her vises som eksempel alene taxametersystemet for STX, altså det almene gymnasium.
Takster for STX – Almengymnasiale uddannelser 2015
1 årselev er = 1 elev i 40 uger.
Takster ekskl. moms
Uddannelse
Undervisning
Færdigørelse
Fælles
Bygning
*Tillæg for A-niveau
Indvendig vedligeholdelse
pr. årselev
pr. elev
pr.årselev
pr.årselev
pr. elev
pr.årselev
STX
56.590
14.500
7.270
8.950
10.980
1.540
Anm: *Tillægstakst: Beståede fag på A-niveau pr. elev: Fysik, kemi, biologi, bioteknologi og musik.
Yderligere takster til almengymnasiale uddannelser 2015.
Grundtilskud(Grundtilskud mv. til statslige selvejende institutioner med almengymnasiale uddannelser
Basisgrundtilskud
1
mio. kr.
Udd.typetilskud første udd.udbud
1,75
mio. kr.
Udd.typetilskud andet udd. udbud
0,25
mio. kr.
Tilskud til oprettede studieretninger i græsk og latin og musikalsk grundkursus
440.060
Socialt taxameter: STX -og HF
Takst 1
4460
Takst 2
4950
Takst 3
5350
Anm: For alle tre typer grundtilskud gælder, at der max. kan ydes 12.000 kr. pr. grundlagsårselev. Udkantstilskuddet udgør 51.970 kr. pr. skyggeårselev, dog max 2,5 mio. kr. pr. institution.
Definitioner til takster for almengymnasiale uddannelser.
Skyggeårselev
Forskellen mellem det reelle studenterårsværk og det fastsatte mindste årsværk benævnes skyggeårselever.
Årselev
En elev som er blevet undervist ved institutionens foranstaltning i 200 dage(40 uger).
Grundlagsårselever
Antal grundlagsårselever beregnes i 2015 som antal årselever i 4. kvartal 2013 og 1. - 3. kvartal i år 2014.
Socialt taxameter
Afhængig af andelen af frafaldstruede elever, som fastlægges ud fra elevernes afgangskarakterer fra grundskolen. Takst 1 udbetales ved en andel af frafaldstruede elever på 43-50 pct., takst 2 for 51-60 pct. og takst 3 for 61+.
4. Overordnede konsekvenser af gymnasieskolernes finansieringsmodel
De hensyn, som er indlagt i udformningen af taxametermodellen på gymnasieområdet, fører alt i alt til, at gymnasieskolerne modtager et forskelligt statstilskud per elev til at drive skole for. Variationen i statstilskud til gymnasieskolerne er illustreret i figur 2.
Figur 2: Statstilskud pr. årselev for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Forskellene i tilskudstildeling afspejler de hensyn, som er indlagt i taxametermodellen. Sammenhængene bliver belyst i det følgende:
Den faktiske sammenhæng mellem elevmassens socioøkonomiske sammensætning og gymnasieskolernes statstilskud er belyst i figur 3. Der ses en tendens til, at gymnasier med svag socioøkonomisk elevmasse også modtager særlig stort statstilskud per elev, men sammenhængen er i statistisk henseende ganske svag. Ydermere ses en betydelig spredning.
Figur 3: Sammenhæng ml. social reference og statstilskud pr. årselev for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Der findes i øvrigt ikke nogen betydende systematisk sammenhæng mellem gymnasiestørrelse og elevmassens socioøkonomiske sammensætning. Det er belyst i figur 7.
Figur 7: Sammenhæng ml. social reference og antal årselever for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Det forekommer, at de almene gymnasieskoler alt i alt formår at fungere rimeligt neutrale i forhold til elevmassens socioøkonomiske sammensætning og i forhold til mulighederne for at udnytte stordriftsfordele. Der er en ikke ubetydelig spredning i skolernes præstationer, men der findes ikke belæg for at tilskrive disse forskelle til forskellene i socioøkonomi og stordriftsmuligheder. Det er muligt, at en neutralitet er et resultat af taxametermodellen, som tilgodeser forskelle i skolernes givne vilkår. Det er imidlertid også muligt, at skolernes muligheder for at løfte eleverne i faglig henseende ikke, eller kun i ubetydeligt omfang, beror på tildelingen af penge. De betydelige variationer mellem de enkelte gymnasieskolers præstationer kan nærliggende pege i retning af, at den sidstnævnte forklaring har en gyldighed.
Undervisningsministeriet har fra 2016 påbegyndt offentliggørelse på grundskoleområdet af mere indgående informationer om funktionaliteten i de enkelte skoler, herunder fremlægges nu informationer om elevtrivsel, elevfravær m.v. En analyse har påvist, at evnen til at forklare de enkelte skolers præstationer øges ganske betydeligt, når informationer om skolernes ydre betingelser som økonomi, skala og socioøkonomi suppleres med sådanne informationer om skolernes indre liv, jfr. Christoffersen og Larsen (2016). Det peger i retning af, at vilkår, som de enkelte skoler selv i høj grad kan påvirke gennem skoleledelsen og medarbejderindsatsen er af ganske stor betydning, og dette kan nærliggende også gøres sig gældende i de almene gymnasieskoler.
Hvor det forekommer, at der vanskeligt lader sig udpege betydende faktorer, som betinger systematiske forskelle i undervisningseffekter mellem gymnasieskolerne, så forholder det sig anderledes, når det gælder systematiske forskelle i faktiske præstationer. Her falder det særligt i øjnene, at gymnasieskolernes opnåede faktiske eksamenspræstationer varierer betydeligt i geografisk henseende. Danmarkskortet i figur 8 illustrerer dette.
Figur 8: Kommunekort over eksamensresultat for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Anm: Private gymnasier indgår ikke, pga. manglende data i den videre analyse. Eksamensresultatet er inklusiv bonus A.
I den aktuelle regionalpolitiske debat indgår spørgsmålet om fraflytning fra Udkantsdanmark som et væsentligt moment, og det problematiseres, hvorvidt Udkantsdanmarks grundproblem består i, at fraflytning af unge til videregående uddannelser i centerbyer dræner udkanten for ressourcer. Det billede, som tegnes i figur 8, indikerer, at udkantens situation må forstås som præget af nogle mere dybtliggende strukturer. Præstationerne i de almene gymnasier tegner en status, som gælder forud for ungdomsårgangenes fraflytning til større uddannelsesbyer. Gennemgående er gymnasieungdommen i udkanten blot i stand til at opnå relativt svage præstationer.
Figur 9: Kommunekort over undervisningseffekt for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
På trods af, at gymnasieskolerne dels er underlagt en detaljeret regulering, og desuden finansieres med en generel taxametermodel, er der ganske betydelige forskelle mellem gymnasierne på, hvorledes budgetterne prioriteres.
Undervisningsministeriets regnskabsstatistik muliggør en opdeling af gymnasieskolernes udgifter i en række udgiftskategorier. Den støreste udgiftspost er udgifter til undervisningens gennemførelse. Figur 10 viser, hvor stor en andel af hvert enkelt gymnasiums budget, som bliver prioriteret til undervisningens gennemførelse. Her findes en variation fra gymnasier, som anvender omkring 80 procent af budgettet til undervisningsgennemførelse, til gymnasier, som kun anvender omkring 65 procent af budgettet hertil.
Figur 10: Udgifter til undervisningens gennemførsel som andel i pct. af statstilskud for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Der kan spores en beskeden tendens til sammenhæng mellem elevmassens sammensætning og prioritering af ressourcer til undervisningens gennemførelse. Det ses i figur 11. Jo stærkere elevmasse i socioøkonomisk henseende, jo større andel af budgettet prioriteres til andet end undervisningens gennemførelse. Sammenhængen er dog i statistisk henseende ret svag.
Figur 11: Sammenhæng ml. social reference og udgifter til undervisningens gennemførsel pr. årselev for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
6. Økonomiske prioriteringer og præstationer i gymnasieskolerne
Det er en nærliggende hypotese, at de betydende forskelle i gymnasieskolernes prioriteringer, hvad angår ressourceanvendelse, også kommer til udtryk i forskelle i disse skolers opnåede resultater. Det ser imidlertid ikke ud til, at sådan en hypotese umiddelbart kan bekræftes. Problemstillingen er belyst nedenfor.
I figur 12 er set på den statistiske sammenhæng mellem gymnasieskolernes prioritering af ressourcer til undervisningsgennemførelse og skolens opnåede undervisningseffekt, jfr. afsnit 3, hvor begrebet undervisningseffekt findes forklaret. Der findes nok i figurens regressionsanalyse en tendens til positiv sammenhæng mellem anvendelse af ressourcer på undervisningsgennemførelse og opnået undervisningseffekt, men denne statistiske sammenhæng er uhyre svag, grænsende til det ikke eksisterende.
Figur 13: Sammenhæng ml. undervisningseffekt og udgifter til undervisningens gennemførsel pr. årselev for statslige selvejende almene gymnasier, 2013.
Det fremgår endvidere af figur 12, at der består en ikke ubetydelig variation i opnået undervisningseffekt. Når der justeres for den minimale betydning af forskelle i elevmassens socioøkonomiske sammensætning findes forskelle på omkring et halvt karakterpoint mellem gymnasierne med højeste og laveste undervisningseffekt. Ikke mindst fordi de opnåede eksamensresultater er så afgørende for de uddannelsessøgendes videre uddannelsesmuligheder, er disse forskelle i gymnasieskolernes præstationer betydningsfulde.
Figur 13 er igen en afspejling af en forudgående figur, nemlig figur 12. Her tegnes igen et billede af en nærmest ikke eksisterende sammenhæng mellem ressourcetildeling og elevpræstationer.
Figur 14: Sammenhæng ml. undervisningseffekt og udgifter til ledelse og administration pr. årselev for statslige selvejende almene gymnasier, 2013
Ved siden af landets 120 statslige selvejende gymnasieskoler eksisterer der 20 private gymnasier, som drives på grundlag af en særlig lovgivning herom og med statsligt finansieringsbidrag tillige med brugerbetaling.
I figuren 15 er givet en oversigt over de private gymnasier, og der er for hvert af disse gymnasier anført de opnåede undervisningseffekter. Da målene for undervisningseffekter er relative mål, er gennemsnittet af undervisningseffekter for alle landets gymnasieskoler per definition 0. Det fremgår imidlertid af tabellen i figuren, at de private gymnasier for stort set alles vedkommende har positive undervisningseffekter. Det er ensbetydende med, at de private gymnasieskoler også opnår stærkere undervisningseffekter end de statslige selvejende gymnasier.
Figur 15: Eksamensresultat og undervisningseffekt for private almene gymnasier, 2012-2015.
2015
2014
2013
2012
Karakter
UE
Karakter
UE
Karakter
UE
Karakter
UE
Bagsværd Kostskole og Gymnasium
7,6
0,0
7,1
0,1
7,5
0,2
7,3
0,1
Brøndby Gymnasium
7,0
0,3
6,6
0,2
6,4
0,0
6,4
0,0
Det frie Gymnasium
7,3
0,0
7,0
-0,1
7,2
0,0
7,1
0,1
Det Kristne Gymnasium
8,3
0,4
8,2
0,4
7,6
0,2
7,3
0,1
Deutsches Gymnasium Für Nordschleswig
8,1
0,5
9,1
0,8
8,0
0,4
8,1
0,4
Herlufsholm Skole og Gods
7,7
0,2
8,1
0,2
8,0
0,2
7,7
0,2
Ingrid Jespersens Gymnasieskole
7,9
-0,1
8,3
0,2
7,8
0,0
7,9
0,1
Johannesskolen
8,1
0,1
7,1
-0,1
6,5
-0,1
7,3
0,2
Københavns Private Gymnasium
6,6
0,3
6,2
0,5
Marie Kruses Skole
8,3
0,2
8,2
0,2
7,8
0,2
7,3
0,1
N. Zahles Gymnasieskole
8,0
0,1
7,5
0,0
7,0
0,0
6,9
0,0
Niels Steensens Gymnasium
7,7
0,3
5,6
-0,2
6,3
0,1
6,4
0,2
Nordsjællands Grundskole og Gymnasium samt HF
7,5
0,2
7,0
0,3
7,0
0,1
7,4
0,1
Oure Idrætsgymnasium
7,0
0,0
7,2
0,1
7,2
0,1
7,2
0,1
Vejlefjordskolen
6,9
0,1
6,9
0,2
7,0
0,1
7,2
0,1
Anm: Karakter dækker over eksamensresultat(inkl. bonus A). Undervisningseffekt betegnes som UE.
Det følger af den anvendte statistiske metode, at undervisningseffekten stort set vil være den samme uanset faktisk karakterniveau, når alle gymnasieskoler betragtes under ét. Da de statslige selvejende gymnasieskoler udgør størstedelen af alle landets gymnasier, vil dette også gælde for alene de statslige selvejende gymnasier. Det ses da også i figur 17 at være tilfældet. Regressionslinjen i figur 17 har stort set heller ingen forklaringskraft, hvad der er udtrykt ved R2 – målet, som angiver, at alene omkring 2 procent af variationerne forklares i analysen.
For de private gymnasier, som kun udgør en beskeden andel af alle landets gymnasier og derfor kan afvige fra det landsgennemsnitlige, forholder det sig tydeligvis anderledes. Her findes en ret klar tendens til, at de private gymnasier med de i socioøkonomisk henseende stærkeste elever også er de private gymnasier, som er bedst til at løfte eleverne i faglig henseende. Analysen i figur 16 har også en ganske anderledes forklaringskraft med et R2 – mål på 42 procent.
Figur 16: Sammenhæng mellem undervisningseffekt og eksamensresultat for private almene gymnasier, 2013.
Anm: Eksamensresultat er inkl. bonus A. Ved fjernelse af outlier punkt (8,0.4) reduceres forklaringsgraden.
